Annotatie HvJEU 11 februari 2015, ECLI:EU:C:2015:79, M en R 2015/73
Essentie
Bijlage I-14 bij de m.e.r.-richtlijn ziet niet op exploratieboringen ter zake van aardgas en aardolie. Voor zover dergelijke boringen zijn te beschouwen als diepboringen worden ze wel begrepen onder categorie bijlage II-2d bij de m.e.r.-richtlijn. In het kader van de m.e.r.-beoordeling komt betekenis toe aan cumulatieve milieueffecten vanwege andere projecten. Bij cumulatie behoeft het niet om soortgelijke projecten te gaan. Het is niet toegestaan om het cumulatiecriterium te verengen tot bijvoorbeeld projecten binnen dezelfde gemeente.
Samenvatting
Punt 14 van bijlage I bij richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/31/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009, moet aldus worden uitgelegd dat een exploratieboring waarbij een testproductie van aardgas en aardolie is gepland ter vaststelling van de commerciële ontginbaarheid van een vindplaats, niet binnen de werkingssfeer van die bepaling valt. Artikel 4, lid 2, van richtlijn 85/337, zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/31, juncto punt 2, onder d, van bijlage II bij die richtlijn moet aldus worden uitgelegd dat de verplichting om een diepboring, zoals de in het hoofdgeding aan de orde zijnde exploratieboring, aan een milieueffectbeoordeling te onderwerpen, uit die bepaling kan voortvloeien. De bevoegde nationale autoriteiten moeten derhalve in het bijzonder onderzoeken of er, gelet op de criteria van bijlage III bij richtlijn 85/337, zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/31, een milieueffectbeoordeling moet plaatsvinden. In dit verband moet met name worden nagegaan of de milieueffecten van de exploratieboringen wegens de effecten van andere projecten groter kunnen zijn dan bij het ontbreken van dergelijke projecten. Het hoeft daarbij niet alleen te gaan om gelijksoortige projecten. Verder mag de beoordeling naar cumulatieve effecten niet afhangen van de gemeentegrenzen.
Arrest
HvJEU 11 februari 2015, ECLI:EU:C:2015:79, Exploratieboringen ter zake van aardgas en aardolie zijn ingevolge de m.e.r.-richtlijn niet project-m.e.r.-plichting
Annotatie M.A.A. Soppe
1. In het kader van de discussies over schaliegaswinning is onder meer de vraag aan de orde geweest of er voorafgaande aan de exploratie en exploitatie van schaliegas per definitie een project-MER moet worden gemaakt. In paragraaf 1.1 van de Notitie Reikwijdte en Detailniveau planMER Structuurvisie Schaliegas (d.d. 2 mei 2014) wordt door het ministerie van EZ aangegeven dat voor concrete initiatieven voor de opsporing en de winning van schaliegas steeds een project-MER moet worden opgesteld. In reactie daarop heeft de commissie voor de milieueffectrapportage onderbouwd waarom deze uitspraak niet juist is. Zie paragraaf 7.2.2 van haar advies over de reikwijdte en het detailniveau van de Structuurvisie Schaliegaswinning, 9 september 2014, rapportnummer 2888-26, te raadplegen via www.commissiemer.nl. Zelfs voor de winning van schaliegas is ingevolge het Besluit m.e.r. niet per definitie verzekerd dat er een project-MER nodig is. Gezien de gevoeligheden rond het schaliegasdossier, lijkt het niet onverstandig om het Besluit m.e.r. zodanig te wijzigen dat boven iedere twijfel verheven is dat zowel de exploratie als de exploitatie van schaliegas project-m.e.r.-plichtige activiteiten zijn. Daarmee zou overigens gehoor worden gegeven aan de door de Europese Commissie in 2014 gedane aanbevelingen ter zake van schaliegasboringen. Zie uitgebreid over deze aanbevelingen M.M. Roggenkamp en H.D. Boekholt, Schaliegas: hoeveel houvast biedt de Aanbeveling van de Europese Commissie voor effectieve gezondheids- en milieubescherming en de ontwikkeling van onconventioneel gas?, M en R 2014/66 (m.n. paragraaf 4.2.2). Daaruit blijkt onder meer dat de aanbevelingen geen juridische binding impliceren. Mede om die reden is het interessant om te weten welke eisen voortvloeien uit de m.e.r.-richtlijn en of die richtlijn wellicht dwingt tot aanpassing van het Besluit m.e.r. Die verplichting is er in ieder geval niet wat betreft de winning van schaliegas. Uit bijlage I-14 m.e.r.-richtlijn volgt dat er een project-m.e.r.-plicht geldt indien er sprake is van een winning van meer dan 500 ton aardolie of meer dan 500.000 m3 aardgas per dag. Onderdeel C-17.2 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. stemt daarmee overeen. Bijlage I bij de m.e.r.-richtlijn bevat geen specifieke categorie voor de opsporing van aardolie of aardgas, waaronder begrepen schaliegas. In het onderhavige arrest maakt het Hof voorts duidelijk dat deze activiteit niet ook wordt begrepen onder bijlage I-14, ongeacht de vraag of de opsporing een commercieel karakter heeft en wellicht kan leiden tot een (incidentele) overschrijding van de drempelwaarde (hoewel die overschrijding door het Hof onwaarschijnlijk wordt geacht).
2. Ook bij de opsporing van aardgas (en zeker bij schaliegas) zullen doorgaans diepboringen worden verricht. Het Hof wijst er op dat deze diepboringen worden begrepen onder categorie bijlage II-2d m.e.r.-richtlijn. Dat betekent dat er in het kader van de vergunningverlening voor een exploratiediepboring een project-MER moet worden gemaakt voor zover die diepboring een aanzienlijk milieueffect kan hebben. Vastgesteld kan worden dat dit onderdeel van de m.e.r.-richtlijn eveneens correct is geïmplementeerd, te weten in D-17.2 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. De m.e.r.-richtlijn noopt derhalve niet tot een wijziging van het Besluit m.e.r. Daar brengt de op 16 mei 2014 vastgestelde en voor 17 mei 2017 te implementeren herziening van deze richtlijn (Richtlijn 2014/52/EU, PbEU 2014 L124, p. 1 e.v.) geen verandering in. Die herziening heeft de werkingssfeer van de m.e.r.-richtlijn ongemoeid gelaten, waardoor het hier besproken arrest ook van belang is onder vigeur van de herziene m.e.r.-richtlijn (zie over de inhoud van de herziening in relatie tot de Nederlandse m.e.r.-regeling het concept implementatiewetsvoorstel en de bijbehorende concept memorie van toelichting d.d. 25 februari 2015; Kenmerk IENM/BSK-2015/38977; beide documenten zijn te downloaden via www.internetconsultatie.nl/herziening_merrichtlijn).
3. Het is enigszins opvallend dat de herziening van de m.e.r.-richtlijn uiteindelijk niet heeft geleid tot het daarin opnemen van een verplichting dat voorafgaande aan de exploratie en exploitatie van schaliegas per definitie een project-MER moet worden gemaakt. Niet alleen gelet op de hiervoor aangehaalde aanbevelingen van de Europese Commissie, maar ook gelet op het feit dat in het kader van de voorbereiding van de herziening nadrukkelijk door het Europees Parlement is aangegeven om de drempelwaarde in bijlage I-14 m.e.r.-richtlijn (deels) te schrappen. Zie hierover W.Th. Douma, Enige Europeesrechtelijke aspecten van schaliegaswinning, NtEr 2014, nr. 1, pp. 50-51. Het voorstel van het Europees Parlement heeft uiteindelijk geen voldoende draagvlak gevonden bij de EU-Ministerraad.
4. In het onderhavige arrest bevestigt het Hof dat in het kader van een m.e.r.-beoordeling rekening moet worden gehouden met cumulatieve effecten van andere projecten. Dat vloeit voort uit art. 4 lid 3 m.e.r.-richtlijn. Daarin is neergelegd dat bij het bepalen of een project in bijlage II bij de m.e.r.-richtlijn een aanzienlijk milieueffect kan hebben, acht moet worden geslagen op de relevante selectiecriteria in bijlage III bij de m.e.r.-richtlijn. Tot die criteria behoort “de cumulatie met andere projecten”. Ook de Afdeling bestuursrechtspraak kent in voorkomende gevallen nadrukkelijk betekenis toe aan dit criterium. Illustratief in dat verband is de uitspraak ABRvS 3 juli 2013, M en R 2013/127 (zie ook punt 4 van de bijbehorende annotatie van Soppe/Gundelach). Wat het Hof in casu nog duidelijk maakt is dat het bij cumulatie niet om soortgelijke projecten behoeft te gaan en dat het niet is toegestaan om het cumulatiecriterium te verengen tot bijvoorbeeld projecten binnen dezelfde gemeente. Beide rechtsoordelen lijken mij niet voor kritiek vatbaar.
Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.