Een voor de duur van 10 jaar verleende omgevingsvergunning voor een bestaand maar planologisch niet legaal motorcrosscircuit ziet op de aanleg van een permanente racebaan in de zin van het Besluit mer

Annotatie ABRvS 5 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2586

Essentie

Ook een voor de duur van 10 jaar vergund motorcrosscircuit kan gelet op de aard en omvang daarvan een permanente racebaan zijn in de zin van onderdeel D-43 van de bijlage bij het Besluit mer; als referentiesituatie bij het bepalen van de mer-beoordelingsplicht heeft te gelden de feitelijk bestaande situatie, die ook juridisch planologisch legaal moet zijn; het hier feitelijk al aangelegde motorcrosscircuit kan niet als referentiesituatie dienen, omdat dat planologisch niet was toegestaan; de mer-richtlijn staat er niet aan in de weg dat in de bijlage bij het Besluit mer meer activiteiten worden aangewezen dan op grond van de mer-richtlijn verplicht wordt gesteld.

Samenvatting

Naar het oordeel van de Afdeling is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat hier sprake is van een racebaan en ook dat deze permanent is. Het perceel met het circuit is ongeveer 2,45 ha groot. Het motorcrosscircuit met omliggende gronden voor ondersteunende functies zoals parkeren, is ongeveer 15 ha groot. De racebaan heeft een lengte van 1200 m. Als gevolg van de vergunning is het gebruik van de gronden voor een motorcrossterrein gedurende een periode van maximaal 10 jaar toegestaan. Daarbij wordt ten aanzien van de gebruiksintensiteit uitgegaan van motorcrossactiviteiten gedurende 7 uren en 59 minuten per week en twee wedstrijdweekenden per jaar. Gelet op de omvang en de aard van het circuit en de omvang en de aard van de daarop voorziene motorcrossactiviteiten moet dit als een racebaan worden gekwalificeerd. De tijdelijkheid van de vergunning en de omkeerbaarheid van de situatie doen niet af aan het feit dat gedurende 10 jaar dit gebruik als racebaan is toegestaan. Er is dan ook sprake van een permanente racebaan. 

De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de omstandigheid dat nog een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu moet worden aangevraagd, in welk verband een mer-beoordeling is vereist, niet leidt tot een andere uitleg van de voorwaarden voor verlening van de gevraagde omgevingsvergunning. Voor de vraag of artikel 5, zesde lid, in bijlage II bij het Bor van toepassing is, is alleen relevant of sprake is van een activiteit die is genoemd in kolom 1 van de onderdelen C of D van de bijlage bij het Besluit mer.

Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank voor de bepaling of sprake is van een activiteit als is bedoeld in kolom 1 van categorie 43 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer, terecht betekenis toegekend aan de bestaande situatie. Als referentiesituatie moet de feitelijk bestaande situatie worden genomen, die ook juridisch planologisch legaal moet zijn. Vergelijk onder meer de uitspraak van 15 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1702. Een andere lezing van artikel 5, zesde lid van bijlage II van het Bor zou, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, kunnen betekenen dat planologisch illegaal handelen dat met de tijdelijke omgevingsvergunning wordt gelegaliseerd, aan de mer-beoordelingsplicht wordt onttrokken. En dat zou de uitzondering van artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Bor inhoudsloos maken. In dit geval rust op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan op de percelen de bestemming "Agrarisch". Het motorcrosscircuit en het gebruik daarvan zijn in strijd met dit bestemmingsplan. De gevraagde omgevingsvergunning is het eerste besluit dat zowel de inrichting van het perceel als een motorcrossterrein als het gebruik ervan planologisch toestaat. Oftewel, deze vergunning maakt de aanleg van een permanente racebaan voor gemotoriseerde voertuigen mogelijk als is bedoeld in kolom 1 van de genoemde categorie 43.  

Zoals de Afdeling eerder al heeft overwogen in de uitspraak van 6 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:622, is pas sprake van een project in de zin van de mer-richtlijn als er werken of ingrepen plaatsvinden die de materiële toestand van de plaats veranderen, waarvoor een reële fysieke ingreep is vereist. De Afdeling heeft hiervoor overwogen dat voor de referentiesituatie moet worden uitgegaan van de feitelijk bestaande en ook planologische legale situatie. Het hier feitelijk al aangelegde motorcrosscircuit kan niet als referentiesituatie dienen, omdat dat planologisch niet was toegestaan. In dat licht maakt de vergunning dus ook de planologische aanleg van het circuit mogelijk en moet die aanleg worden gezien als een project in de zin van de mer-richtlijn.

Voor de volledigheid overweegt de Afdeling nog dat de mer-richtlijn er niet aan in de weg staat dat in de bijlage bij het Besluit mer ook activiteiten worden aangewezen waarbij er geen reële fysieke ingreep is vereist. De stelling van Stichting Circuit Scheiweg dat als er geen sprake is van een project in de zin van de mer-richtlijn, er ook geen sprake is van een activiteit als is bedoeld in de bijlage bij het Besluit mer kan dan ook niet worden gevolgd.

Uitspraak

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State d.d. 5 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2586, omgevingsvergunning verleend voor het tijdelijk afwijken van het bestemmingsplan "Partiële herziening Buitengebied 2017" voor het gebruiken van een terrein op het perceel Scheiweg ongenummerd te Volkel voor motorcrossactiviteiten voor een periode van 10 jaar

Annotatie M.A.A. Soppe en T. Rötscheid

1.         Voor het motorcrosscircuit Scheiweg is door B&W van de huidige gemeente Maashorst een omgevingsvergunning verleend voor het ten behoeve van motorcrossactiviteiten voor een periode van 10 jaar afwijken van het geldende bestemmingsplan. De vergunning is verleend onder toepassing van onderdeel 9 van de kruimelgevallenlijst ex art. 4 bijlage II Bor. Art. 5 onderdeel 6 bijlage II Bor bepaalt dat de onderdelen 9 en 11 van de kruimgelgevallenlijst toepassing missen als er sprake is van een activiteit als bedoeld in de onderdelen C of D van de bijlage bij het Besluit mer. Daarbij is uitsluitend van belang of voldaan wordt aan de omschrijving in kolom 1 van deze onderdelen. Zie ABRvS 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1192, TBR 2017/99, JM 2017/78. Uit de onderhavige (hoger beroep)uitspraak blijkt in lijn hiermee dat bijvoorbeeld niet van belang is dat er voor de desbetreffende activiteit (ook) nog een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu moet worden aangevraagd, in welk verband (als zijnde een kolom 4-besluit) een mer-beoordeling is vereist (zie overwegingen 11 en 11.1).

2.         Onderdeel D-43 van de bijlage bij het Besluit mer (hierna: D-43) spreekt in kolom 1 over de aanleg, wijziging of uitbreiding van permanente race- en testbanen voor gemotoriseerde voertuigen. Onder uiteenzetting van de karakteristieken van het circuit, concludeert de Afdeling – in navolging van de rechtbank Oost-Brabant – ons inziens terecht dat de omvang en de aard van het circuit en de daarop voorziene motorcrossactiviteiten maken dat er sprake is van een racebaan in de zin van kolom 1 van D-43. De Stichting Circuit Scheiweg (hierna: appellante) had onder meer betoogd dat geen sprake was van een permanente racebaan vanwege de tijdelijke duur van de vergunning en de omkeerbaarheid van de situatie. Reeds nu de tijdelijke termijn 10 jaar bedraagt, oordeelt de Afdeling dat er wel degelijk sprake is van een permanente racebaan. D-43 is te herleiden tot categorie 11 onder a van bijlage II bij de mer-richtlijn. Anders dan appellante meent, kan uit de guidance van de Europese Commissie “Interpretation of definitions of project categories of annex I and II of the EIA Directive” (2015) niet worden afgeleid dat er alleen sprake is van een permanente racebaan als die een lengte van tenminste 2 km of meer heeft of wanneer de baan is gelegen in de nabijheid van een beschermd gebied. Zie voor de heldere onderbouwing dienaangaande de tweede alinea van r.o. 9.1.

3.         Sinds ABRvS 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:694, M en R 2017/72 (r.o. 13.4), hanteert de Afdeling de feitelijk bestaande, juridisch planologisch legale, situatie als referentie voor het bepalen van de mer-(beoordelings)plicht van ruimtelijke-ordeningsbesluiten. Zie bijvoorbeeld ook ABRvS 15 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1702, M en R 2022/79, JM 2022/104 (r.o. 6.5). Het motorcrosscircuit Scheiweg bestaat reeds feitelijk. Echter zijn dit circuit en het gebruik ervan in strijd met het geldende bestemmingsplan. De verleende omgevingsvergunning is het eerste besluit dat zowel de inrichting van het perceel als een motorcrossterrein als het gebruik ervan planologisch toestaat. De Afdeling concludeert dan ook dat de vergunning in termen van de mer-regelgeving voorziet in de aanleg van een permanente racebaan voor gemotoriseerde voertuigen zoals bedoeld in kolom 1 van D-43.

4.         Nu het tijdelijk vergunnen van het racecircuit zonder fysieke ingreep plaatsvindt, stelt appellante dat de mer-richtlijn niet van toepassing is. Dit omdat er geen sprake is van een project in de zin van art. 1 lid 2 mer-richtlijn. Onder verwijzing naar enkele arresten van het Hof van Justitie van de EU (hierna: Hof) en daarop gebaseerde Afdelingsuitspraken is daarvoor volgens appellante namelijk vereist dat er werken of ingrepen plaatsvinden die de materiële toestand van de plaats veranderen, waarvoor een (reële) fysiek ingreep is vereist (zie r.o. 10). Omdat het ter beoordeling voorliggende motorcrosscircuit planologisch illegaal aanwezig is, maakt het volgens de Afdeling geen onderdeel uit van de referentiesituatie (zie onder punt 3), zodat het alsnog (planologisch) toestaan van het circuit (hoewel dus reeds feitelijk bestaand) wel degelijk kwalificeert als een project in de zin van de mer-richtlijn. Dat lijkt ons een juiste gedachtegang.

5.         Voor de volledigheid overweegt de Afdeling dat de mer-richtlijn zich niet verzet tegen een werkwijze waarin in de bijlage bij het Besluit mer ook activiteiten worden aangewezen waarbij er geen reële fysieke ingrepen plaatsvinden (zie in die zin randnummer 2 van de noot bij ABRvS 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:224, M en R 2018/46). Een terechte overweging. Omdat echter vrijwel alle categorieën mer-(beoordelings)plichtige activiteiten in het Besluit mer zijn te herleiden tot de mer-richtlijn èn termen uit de mer-richtlijn vaak één op één in het Besluit mer zijn overgenomen, is het echter wel raadzaam om bij de uitleg van begrippen vooral ook te rade te gaan bij de mer-richtlijn. In dat verband is onder meer de guidance een nuttig document. Er is ook veel jurisprudentie van de Afdeling waarin de Afdeling begrippen in het Besluit mer richtlijnconform uitlegt. Zie onder meer de veel stof doen opwaaiende uitspraken over de vraag of zonneparken en mestvergistingsinstallaties zijn aan te merken als industriële installaties bestemd voor de productie van elektriciteit, stoom en warm water als bedoeld in D-22.1 van de bijlage bij het Besluit mer respectievelijk als geïntegreerde chemische installaties als bedoeld in C-21.6 van de bijlage bij het Besluit mer. Zie ABRvS 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2770, JM 2019/127, BR 2019/86, M en R 2019/127 en ABRvS 27 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2157 (r.o. 5.6), JM 2022/112, JM 2023/50.

6          Onder de Omgevingswet (hierna: Ow) wordt (in kolom 1 van bijlage V bij het Omgevingsbesluit) niet langer meer gesproken over ‘activiteiten’ zoals in de bijlage bij het Besluit mer, maar over ‘projecten’. In de oorspronkelijke versie van de Ow werd hiervoor dezelfde definitie als in art. 1 lid 2 van de mer-richtlijn gehanteerd. Met de Invoeringswet Ow is er evenwel voor gekozen om het projectbegrip beter aan te laten sluiten bij de terminologie die al in de Ow worden gehanteerd. Daarom wordt er in lijn met art. 1.2 Ow gesproken over activiteiten die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen in plaats van andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap. Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat de wetgever geen verschil wenst te maken tussen de reikwijdte van het projectbegrip in Ow en het Ob en de reikwijdte ervan in de mer-richtlijn, zodat het in de rede ligt de begrippen richtlijnconform uit te blijven leggen (Kamerstukken II 2017/18, 34986, nr. 3, p. 345). Overigens zijn er vanwege de systematiek in de Ow wel nieuwe knelpunten met de mer-richtlijn te verwachten, ook wat betreft de voor mer-(beoordelings)plicht aangewezen projecten. Zo zij erop gewezen dat de definities in onderdeel A van de bijlage bij art. 1.1 Ow voor een deel ook betrekking hebben op in de bijlage V bij het Ob opgenomen projectomschrijvingen. Het is van belang om daarmee rekening te houden, bijvoorbeeld als het gaat om de term ‘autoweg’ die wordt gehanteerd in kolom 2 van onderdeel J1 van bijlage V. Volgens de bijlage bij art. 1.1 Ow gaat het daarbij (uitsluitend) om een op grond van de Wegenverkeersweg 1994 aangeduide autoweg. In onderdeel A van de bijlage bij het Besluit mer wordt een ruimere definitie gehanteerd. Daarin wordt ‘een voor autoverkeer bestemde weg die alleen toegankelijk is via knooppunten of door verkeerslichten geregelde kruispunten en waarop het is verboden te stoppen en te parkeren’ ook onder de term ‘autoweg’ begrepen. Dit is ingegeven door het in de mer-richtlijn gedefinieerde begrip ‘autoweg’. De enge uitleg in de bijlage bij art. 1.1 Ow is daarmee niet in overeenstemming waardoor er onzes inziens sprake is van een implementatiegebrek. Zie voor de (noodzaak) tot een ruimere definitie van het begrip ‘autoweg’ de annotatie bij ABRvS 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:224, M en R 2018/46.