Feitelijk bestaande (planologische legale) situatie bepalend voor mer-(beoordelings)plicht bestemmingsplan bij Besluit mer

Annotatie ABRvS 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:694, M en R 2017/72

Essentie

Bij het bepalen van de m.e.r.-(beoordelings)plicht van een bestemmingsplan ingevolge Besluit m.e.r. dient te worden uitgegaan van de feitelijk bestaande (planologisch legale) situatie; uitleg begrip (wijziging van een) stedelijke ontwikkeling in Besluit mer; aard en omvang van belang; marginale toetsing informele m.e.r.-beoordeling

Samenvatting

De Afdeling stelt voorop dat het begrip "stedelijk ontwikkelingsproject" ruimte voor interpretatie laat. Mede daardoor kan ook discussie ontstaan over de vraag wanneer sprake is van een wijziging van een dergelijk project. De Afdeling legt artikel 2, onderdeel A, van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage niet zo uit dat iedere mogelijk gemaakte wijziging van een stedelijke ontwikkeling, hoe ondergeschikt ook, moet worden aangemerkt als een wijziging van een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in kolom I, van categorie 11.2, onderdeel D, van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage en artikel 2 onderdeel A van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage. Dat hangt af van de concrete omstandigheden van het geval. Daarbij spelen onder meer aspecten als de aard en de omvang van de voorziene wijziging van de stedelijke ontwikkeling een rol. Het betoog van de raad dat het antwoord op de vraag of een activiteit kan worden aangemerkt als een activiteit als bedoeld in kolom I, van categorie 11.2, van onderdeel D, van de bijlage bij het besluit milieueffectrapportage afhankelijk is van het antwoord op de vraag of per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan, is onjuist. De Afdeling wijst er daarbij verder op dat de enkele omstandigheid dat een voorziene activiteit ook onder het voorheen geldende bestemmingsplan was toegestaan, niet betekent dat deze reeds daarom is aan te merken als een bestaande, ongewijzigd blijvende voorziening waarvoor geen m.e.r.-(beoordelings)plicht bestaat (vgl. de uitspraak van 7 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR6907).

Het bestemmingsplan voorziet in de herontwikkeling van een perceel op een bestaand bedrijventerrein waarop thans drie bedrijfsgebouwen staan, omringd door parkeerplaatsen. Met inachtneming daarvan en de omstandigheid dat wordt voorzien in een bouwmarkt met een tuincentrum en drive-in met een gezamenlijk bvo van 20.215 m², stelt Praxis naar het oordeel van de Afdeling terecht dat wordt voorzien in een wijziging van een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in kolom I van categorie 11.2, onderdeel D, van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage. Uit de geschiedenis van totstandkoming van artikel 2, vijfde lid, onder b, van het Besluit milieueffectrapportage blijkt dat het bevoegd gezag op grond van artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer zich ervan moeten vergewissen of een activiteit die beneden de voor de m.e.r.-beoordeling gedefinieerde drempel valt daadwerkelijk geen aanzienlijke milieugevolgen kan hebben. De raad dient zijn standpunt hieromtrent deugdelijk te motiveren. In paragraaf 4.11 van de plantoelichting wordt onder verwijzing naar hoofdstuk 4 van de plantoelichting geconcludeerd dat de voorgenomen activiteit niet kan worden aangemerkt als een stedelijk ontwikkelingsproject dat aanzienlijke milieugevolgen kan hebben. De Afdeling begrijpt deze motivering van de raad in de plantoelichting aldus dat de wijziging van het materiële gebruik van het perceel niet zodanig is dat daardoor belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan. De raad heeft daarbij ter zitting toegelicht dat op grond van de beschikbare onderzoeken naar de ruimtelijke gevolgen van het plan kan worden geconcludeerd dat het project niet leidt tot belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu. Praxis heeft geen feiten of omstandigheden aangevoerd die de Afdeling aanleiding geven voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op dit standpunt heeft gesteld. Daarvoor acht de Afdeling de enkele stelling van Praxis dat de selectiecriteria van bijlage III bij de EEG-richtlijn betreffende de milieueffectbeoordeling niet bij deze beoordeling zijn betrokken, wat daar ook van zij, onvoldoende. Voor zover Praxis ter onderbouwing van deze stelling in haar nadere stuk van 14 september 2016 nog heeft aangevoerd dat bij de beoordeling geen rekening is gehouden met cumulatie van de gevolgen van de initiatieven op het bedrijventerrein IJsseloord II, overweegt de Afdeling het volgende. Voor zover dit betoog, met inachtneming van artikel 8:69a van de Awb (vergelijk de uitspraak van 26 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2722) en hetgeen hieromtrent reeds in 10.5 en 10.6 is overwogen, zou kunnen leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit, is naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat het betrekken van die initiatieven tot een andere uitkomst van de vormvrije m.e.r.-beoordeling zou leiden.

Uitspraak 

ABRvS 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:694, bestemmingsplan "Hornbach Duiven", gemeente Duiven

Annotatie M.A.A. Soppe

1.         Bij het beoordelen van de vraag of er voor een bestemmingsplan een m.e.r.-(beoordelings)plicht bestaat op grond van artikel 7.2 lid 1 Wm jo. het Besluit mer, is van belang van welk referentiekader moet worden uitgegaan. De wettelijke bepalingen geven daarover geen duidelijkheid. In de jurisprudentie van de afgelopen jaren werd ook geen eenduidig antwoord aangetroffen. Aan de wisselende jurisprudentie leek een eind te zijn gemaakt met de uitspraak ABRS 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1944, M en R 2017/18. De Afdeling heeft in die uitspraak uitgesproken dat bij het bepalen van de m.e.r.-(beoordelings)plicht van een bestemmingsplan geen rekening hoeft te worden gehouden met gebruiksmogelijkheden die ook reeds in het (voorheen) geldende bestemmingsplan zijn toegekend.

2.         In de onderhavige uitspraak neemt de Afdeling (merkwaardigerwijs) weer afstand van de uitspraak van 13 juli 2016. In r.o. 13.4 overweegt de Afdeling “dat de enkele omstandigheid dat een voorziene activiteit ook onder het voorheen geldende bestemmingsplan was toegestaan, niet betekent dat deze reeds daarom is aan te merken als een bestaande, ongewijzigd blijvende voorziening waarvoor geen m.e.r.-(beoordelings)plicht bestaat (vgl. de uitspraak van 7 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR6907)”. Daargelaten dat vanuit juridisch perspectief goed verdedigbaar is dat als vertrekpunt bij het bepalen van de m.e.r.-(beoordelings)plicht de feitelijke situatie heeft te gelden (zie mijn annotatie bij ABRS 1 juli 2015, M en R 2015/125), behoeft het geen toelichting dat de ten principale wisselende lijn in de jurisprudentie van de Afdeling voor de praktijk zeer kwalijk is. Door te verwijzen naar de uitspraak van 7 september 2011 suggereert de Afdeling overigens dat er wel sprake is van een bestendige jurisprudentielijn, maar in eerdere annotaties heb ik uiteengezet dat daarvan geen sprake is (in mijn annotatie bij de uitspraak van 13 juli 2016 ben ik nadrukkelijk ook ingegaan op de uitspraak van 7 september 2011).

3.         Het is omwille van de rechtszekerheid te hopen dat de Afdeling vanaf nu een eenduidige koers gaat varen, ingevolge waarvan bij het bepalen van de m.e.r.-(beoordelings)plicht van een bestemmingsplan op grond van artikel 7.2 lid 1 Wm jo. het Besluit mer uitgegaan moet worden van de feitelijk bestaande (legale) situatie.

4.         In deze uitspraak gaat de Afdeling in op de reikwijdte van het begrip ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ zoals bedoeld in kolom 1 van onderdeel D, onder 11.2, van de bijlage bij het Besluit mer (hierna: D-11.2) alsmede op de vraag wanneer er sprake is van de wijziging van een stedelijke ontwikkeling. Verweerder stelt zich ten principale op het standpunt dat van een (wijziging van een) stedelijk ontwikkelingsproject geen sprake is aangezien er per saldo geen aanzienlijke negatieve milieugevolgen kunnen zijn. Daarbij wijst hij erop dat het bestemmingsplan voorziet in een herontwikkeling van een perceel op een bestaand bedrijventerrein waarop thans drie bedrijfsgebouwen staan. De door verweerder gekozen redeneerlijn is begrijpelijk nu zij deels letterlijk is te herleiden tot de nota van toelichting bij het Besluit mer (zie Stb. 2011/102, p. 51). Daarin staat beschreven dat het voor de vraag of er sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject van belang is of er per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen zijn. Indien bijvoorbeeld een woonwijk wordt afgebroken en er komt een nieuwe voor in de plaats, zal dit in de regel per saldo geen of weinig milieugevolgen hebben. Ik kan mij niet vinden in deze redenering. Het moge zo zijn dat een ontwikkeling per saldo geen aanzienlijke milieugevolgen kan hebben, maar dat zegt mijns inziens niets over de vraag of die ontwikkeling moet worden gezien als een stedelijk ontwikkelingsproject. Eerst zal moeten worden bezien of een ontwikkeling als stedelijke ontwikkeling kan worden gekwalificeerd. Zo ja, dan volgt uit de formele dan wel de informele m.e.r.-beoordeling of er belangrijke nadelige milieugevolgen zijn te verwachten. Als er ten opzichte van de referentie (de feitelijke (planologische legale) situatie) geen nadelige milieugevolgenzijn te verwachten, dan kan de uitkomst van de m.e.r.-beoordeling zijn dat het opstellen van een MER niet nodig is. Hoewel er rechtspraak is waarin ook de bestuursrechter bij de invulling van het begrip stedelijk ontwikkelingsproject aansluiting zoekt bij de nota van toelichting (zie bijvoorbeeld rechtbank Amsterdam 10 november 2016, ECLI:NL:RBAMS:2016:7404), laat de Afdeling er in casu mijns inziens dan ook terecht geen misverstand over bestaan dat het al dan niet per saldo mogelijk kunnen optreden van nadelige milieugevolgen geen relevantie heeft voor de vraag of er sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van het Besluit mer.

5.         Vorenstaande neemt niet weg dat ook de Afdeling onderkent dat het begrip “stedelijk ontwikkelingsproject” ruimte voor interpretatie laat. Specifiek ten aanzien van wijzigingen van zo’n project oordeelt de Afdeling dat het afhankelijk van onder meer de aard en de omvang van de ingreep is of er al dan niet gesproken moet worden van een wijziging van een stedelijke ontwikkeling in de zin van D-11.2. Dit is in lijn met het eerdere jurisprudentie waarin de Afdeling aan de hand van het opzet en vormgevingcriterium oordeelde of er sprake is van een wijziging van een activiteit als bedoeld in het Besluit mer. Zie ABRS 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1467, M en R 2014/113, ABRS 24 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2316 en ABRS 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1503, JM 2016/98.

6.         De Afdeling is van oordeel dat er in het onderhavige geval wel sprake is van de wijziging van een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in D-11.2. Aangezien de drempelwaarde niet wordt overschreden, had er ten behoeve van het bestemmingsplan een vormvrije (informele) m.e.r.-beoordeling moeten worden verricht. Die is als zodanig niet verricht. De Afdeling acht dat echter niet van doorslaggevende betekenis voor haar oordeelsvorming. In de bestemmingsplantoelichting is gesteld dat er geen aanzienlijke milieugevolgen zijn te verwachten (waardoor er naar het oordeel van verweerder geen sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject). Ter zitting is de verwachting dat er geen belangrijke nadelige milieugevolgen zullen optreden, onderbouwd door te verwijzen naar de ten behoeve van het bestemmingsplan verrichte (sectorale) onderzoeken. Dat daarbij niet is gerefereerd aan de selectiecriteria van bijlage III bij de m.e.r.-richtlijn waarmee het bevoegd gezag rekening heeft te houden (zie art. 2 lid 5 sub b Besluit mer), er voorts geen rekening is gehouden met eventuele cumulatieve effecten en er evenmin een integrale beoordeling van de relevante milieueffecten heeft plaatsgevonden, acht de Afdeling onvoldoende om te twijfelen aan de uitkomst van de in de ogen van de Afdeling de facto verrichte vormvrije m.e.r.-beoordeling. Ook op deze plaats past een kritische noot over het ontbreken van consistentie in de rechtspraak. Zo zijn er principiële uitspraken waarin de Afdeling - in lijn met de verplichtingen zoals die uit de m.e.r.-richtlijn voortvloeien - stellig oordeelt dat ter voldoening van de vormvrije m.e.r.-beoordeling niet kan worden volstaan met een verwijzing naar bij een bestemmingsplan gevoegde sectorale onderzoeksrapporten en dat een expliciete integrale beoordeling van de milieueffecten vereist is. Zie bijvoorbeeld ABRS 21 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3241, JM 2015/160, ABRS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4648, TBR 2015/113, ABRS 7 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY2483, M en R 2013/75 en ABRS 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5961, JM 2012/96. De onderhavige uitspraak laat zich daar niet mee verenigen en dat geldt ook voor bijvoorbeeld de uitspraak ABRS 15 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:437, JM 2017/51. Ook daarin neemt de Afdeling genoegen met een ter zitting gedane verwijzing naar de bij de bestemmingsplantoelichting gevoegde sectorale onderzoeksrapporten naar de diverse milieuaspecten. Het lijkt mij niet teveel gevraagd dat de Afdeling zich nog eens goed op de informele/vormvrije m.e.r.-beoordeling bezint en vervolgens een eenduidige lijn gaat volgen. Naar mijn mening moet daarbij hebben te gelden dat ter voldoening van de informele m.e.r.-beoordelingsplicht aan de hand van een schriftelijke integrale beoordeling waarin de relevante selectiecriteria van bijlage III bij de m.e.r.-richtlijnp is of er al dan niet gesproken moet worden van een wijziging van een stedelijke ontwikkeling in de zin van D-11.2. Dit is in lijn met het eerdere jurisp zijn betrokken, inzichtelijk wordt gemaakt of er al dan niet belangrijke nadelige milieugevolgen zijn te verwachten. Het is onjuist om, zoals de Afdeling in de onderhavige zaak doet, primair van appellanten te verlangen dat zij aannemelijk maken dat er belangrijke nadelige gevolgen kunnen optreden om welke reden wellicht een MER moet worden gemaakt.


Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.