Geen kaderstellend mer-plichtigplan ingeval van één-op-één inpassing vergunde situatie

Annotatie ABRvS 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2066, M en R 2018/101

Essentie

Geen kaderstelling in termen mer-regelgeving indien bestemmingsplan een één op één inpassing vormt van reeds vergunde situatie waarvoor een mer-beoordeling is gemaakt; succesvol beroep op art. 7.2a lid 1 Wm is niet mogelijk als vanwege relativiteitseis niet met succes kan worden opgekomen tegen een passende beoordeling ex art. 2.8 lid 1 Wnb.

Samenvatting

Vaststaat dat het plangebied een oppervlakte heeft van ongeveer 9 hectare en dat aan de gronden in het plangebied de bestemming "Bedrijf-Zandwinning" is toegekend. Voor onder meer de daar toegestane zandwinning is op 28 september 2017 een ontgrondingsvergunning verleend. Het tegen dat besluit door de camping en anderen ingestelde beroep is tegelijk met het voorliggende beroep behandeld ter zitting van 3 april 2018 en in die zaak wordt vandaag ook uitspraak gedaan (ECLI:NL:RVS:2018:1986). Onder verwijzing naar die uitspraak overweegt de Afdeling dat de ontgrondingsvergunning geen m.e.r.-plichtig besluit is, maar een m.e.r.-beoordelingsplichtig besluit. De m.e.r.-beoordeling is neergelegd in het hiervoor genoemde rapport van 31 augustus 2017. Op 28 september 2017 heeft het college naar aanleiding van de m.e.r.-beoordeling besloten dat geen MER nodig is, omdat geen belangrijke nadelige milieugevolgen zijn te verwachten. Hierbij is de ontgronding als geheel bezien: de bestaande zandwinningslocatie en de uitbreiding waarin het plan voorziet. Vaststaat dat het plan niet meer mogelijk maakt dan in de ontgrondingsvergunning is toegestaan. In de m.e.r.-beoordeling is dus tevens beoordeeld dat het plan geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu heeft. De camping en anderen hebben geen feiten of omstandigheden aangevoerd die aanleiding geven voor het oordeel dat de m.e.r.-beoordeling zodanige gebreken of leemten in kennis vertoont dat de raad zich daarop bij de vaststelling van het plan niet heeft mogen baseren. Onder deze omstandigheden heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat het plan geen kader vormt voor de ontgrondingsvergunning als bedoeld in artikel 7.2, tweede lid, van de Wet milieubeheer en dat een plan-MER reeds daarom niet behoefde te worden opgesteld.

De bepalingen van de Wnb hebben evenals de voorheen geldende Nbw met name ten doel om het algemene belang van bescherming van natuur en landschap te beschermen. Uit een uitspraak van 13 juli 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR1412) volgt dat de belangen van omwonenden bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met de algemene belangen die de Nbw beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Nbw kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. [Appellant sub 1] woont aan de [locatie] te Sellingen. Deze woning bevindt zich op ongeveer 6,5 km van het dichtstbijgelegen Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek. Gelet op deze afstand bestaat naar het oordeel van de Afdeling geen verwevenheid van zijn individuele belangen bij het behoud van een goede kwaliteit van de directe leefomgeving met de algemene belangen die artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb beoogt te beschermen. De betrokken norm strekt kennelijk niet tot bescherming van de belangen van [appellant sub 1]. De ingeroepen norm strekt kennelijk evenmin tot bescherming van de bedrijfseconomische belangen van Camping De Papaver B.V. en [appellant sub 3], nu de percelen van de camping op een afstand van 6,5 km van het Natura 2000-gebied liggen (vgl. uitspraak van 26 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2722). Gezien het voorgaande kan het betoog over de passende beoordeling gelet op het bepaalde in artikel 8:69a van de Awb niet leiden tot vernietiging van het besluit tot vaststelling van het plan. De Afdeling zal dit betoog daarom niet inhoudelijk bespreken.

Met betrekking tot het beroep op artikel 7.2a, eerste lid, van de Wet milieubeheer overweegt de Afdeling als volgt. Zoals hiervoor is overwogen, strekken de bepalingen uit de Wnb kennelijk niet ter bescherming van de belangen van de camping en anderen. Zoals al eerder is overwogen over de normen van de Nbw in de genoemde uitspraak van 26 augustus 2015, is de Afdeling van oordeel dat een redelijke toepassing van het relativiteitsvereiste als vervat in artikel 8:69a van de Awb, met zich brengt dat belanghebbenden die zich niet kunnen beroepen op de normen van de Wnb omdat die normen kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen, zich evenmin op die normen kunnen beroepen ten behoeve van het betoog dat een plan-MER diende te worden gemaakt.

Dit betekent dat het betoog van de camping en anderen dat ingevolge artikel 7.2a van de Wet milieubeheer een plan-MER diende te worden opgesteld omdat een passende beoordeling moest worden gemaakt, op grond van artikel 8:69a van de Awb niet kan leiden tot vernietiging van het besluit tot vaststelling van het plan. De Afdeling zal dit betoog daarom evenmin inhoudelijk bespreken.

Uitspraak

ABRvS 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2066, bestemmingsplan "Buitengebied 2009, uitbreiding zandwinning Sellingerbeetse", gemeente Westerwolde

Annotatie M.A.A. Soppe en H. Witbreuk

1.         Deze uitspraak heeft betrekking op een bestemmingsplan waarmee een uitbreiding van de zandwinningslocatie de Noordplas in Sellingen wordt mogelijk gemaakt. Gelijktijdig met deze uitspraak heeft de Afdeling uitspraak gedaan over de ontgrondingsvergunning die onder meer betrekking heeft op de uitbreiding. Ook die uitspraak is in deze aflevering (met annotatie onzerzijds) opgenomen.

2.         Appellanten vinden dat er voor het bestemmingsplan een plan-MER had moeten worden opgesteld. Daartoe beroepen zij zich allereerst op het Besluit mer. In reactie daarop stelt de Afdeling allereerst vast dat het bestemmingsplangebied een oppervlakte heeft van ongeveer 9 hectare. Aan de desbetreffende gronden is de bestemming "Bedrijf-Zandwinning" toegekend. De categorieën C, onder 16.1, en D, onder 16.1, van de bijlage bij het Besluit mer hebben onder meer betrekking op zandwinning uit de landbodem (hierna spreken wij van C-16.1 en D-16.1). De drempelwaarde in kolom 2 van C-16.1 (meer dan 25 hectare) wordt met de in het bestemmingsplan voorziene activiteit niet overschreden. Dat geldt ook voor de drempelwaarde in kolom 2 van D-16.1 (12,5 hectare of meer). Hoewel art. 2 lid 5 Besluit mer zich uitsluitend lijkt te richten op kolom 4-besluiten in onderdeel D (project-m.e.r.-beoordelingsplichtige besluiten), wordt in de praktijk algemeen aangenomen dat voor in kolom 3 opgenomen kaderstellende plannen een informele plan-mer-beoordelingsplicht bestaat voor zover de drempelwaarde in kolom 2 niet wordt overschreden. De Afdeling overweegt dat van een dergelijke plicht in casu geen sprake is, nu het bestemmingsplan niet kaderstellend is. Ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan (31 oktober 2017) was het in kolom 4 van D-16.1 bedoelde besluit (ontgrondingsvergunning) reeds verleend (te weten op 28 september 2017). De Afdeling overweegt dat voor dat besluit een mer-beoordeling is verricht en dat het bestemmingsplan niet meer mogelijk maakt dan in de ontgrondingsvergunning is toegestaan. In de mer-beoordeling is volgens de Afdeling “dus tevens beoordeeld dat het plan geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu heeft”. De Afdeling tekent daarbij aan dat appellanten geen feiten of omstandigheden hebben aangevoerd die aanleiding geven voor het oordeel dat de mer-beoordeling zodanige gebreken of leemten in kennis vertoont dat de gemeenteraad zich daarop bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet heeft mogen baseren.  Verder is de ontgrondingsvergunning door de uitspraak van dezelfde datum als de onderhavige uitspraak onherroepelijk is geworden.

3.         De uitspraak is in lijn met de parlementaire geschiedenis waarin is opgemerkt dat wanneer er sprake is van een één-op-één inpassing, een plan niet meer kaderstellend is voor een reeds eerder in werking getreden kolom 4-vergunning (MvT, Kamerstukken II 2004/05, 29811, nr. 3, p. 9). Ook de Afdeling heeft daar al eerder in gelijke zin over geoordeeld. Zie o.a. ABRS 29 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO9187, JM 2011/34, ABRS 30 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6920, TBR 2012/129 en ABRS 18 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1175, JM 2013/151. Wel is het voor de Afdeling van belang dat er voor het kolom 4-besluit hetzij een MER is gemaakt dan wel een mer-beoordelingsbesluit is genomen waaruit volgt dat er geen belangrijke nadelige milieugevolgen zijn te verwachten. Verder zij gewezen op ABRS 3 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:237, JM 2016/52, BR 2016/35 en de op deze tussenuitspraak volgende uitspraak ABRS 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2468. Uit die uitspraken kan worden afgeleid dat wanneer een bestemmingsplan middels de coördinatieprocedure van artikel 3.30 Wro gelijktijdig met het in kolom 4 van de desbetreffende categorie in onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer opgenomen besluit (waarvoor een mer-beoordeling is verricht) wordt voorbereid en bekendgemaakt, het bestemmingsplan niet kaderstellend is voor zover het plan niet meer mogelijk maakt dan het kolom 4-besluit.

4.         Appellanten hebben aangegeven dat de in het bestemmingsplan voorziene zandwinning voor de toepassing van het Besluit mer in samenhang moet worden beschouwd met de bestaande zandwinning. Aldus zou de drempelwaarde in C-16.1 worden overschreden en had een plan-MER moeten worden gemaakt. De Afdeling wijst erop dat het bestemmingsplan betrekking heeft op een mer-beoordelingsplichtige activiteit als bedoeld in D-16.1 en wijst daartoe op de uitspraak over de ontgrondingsvergunning. Daarin heeft de Afdeling geoordeeld dat winning van zand in de bestaande zandplas niet heeft te gelden als de winning van oppervlaktedelfstoffen in de landbodem en daarmee buiten het bereik van D-16.1 en C-16.1 valt. Zie nader daarover onze annotatie bij die uitspraak. Wat betreft de verrichte mer-beoordeling voor de ontgrondingsvergunning merkt de Afdeling in casu wel op dat de ontgronding als geheel is bezien (zowel de bestaande zandwinningslocatie als de uitbreiding waarin het bestemmingsplan voorziet). Die opmerking lijkt niet zozeer ingegeven vanwege de vraag of bij het bepalen van de mer-beoordelingsplicht van de activiteit ook rekening moest worden gehouden met het aantal hectares van de bestaande zandwinplas, maar vanwege het feit dat in de mer-beoordeling ook een beschrijving is gegeven van cumulatieve milieueffecten met andere projecten en plannen.

5.         Appellanten doen ook een beroep op art. 7.2a lid 1 Wm. Ingevolgde dat artikellid dient voor een bestemmingsplan een plan-MER te worden opgesteld indien er voor dat plan op grond van art. 2.8 lid 1 Wnb een passende beoordeling moet worden verricht. De Afdeling gaat daar inhoudelijk niet op in vanwege het relativiteitsvereiste ex art. 8:69a Awb. De appellerende natuurlijke persoon woont op ongeveer 6,5 km van het dichtstbijgelegen Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek. Gelet op die afstand bestaat er geen verwevenheid van zijn individuele belangen bij het behoud van een goede kwaliteit van de directe leefomgeving met de algemene belangen die art. 2.8 lid 1 Wnb beoogt te beschermen. Die norm strekt daarom niet tot de bescherming van de belangen van de desbetreffende appellant. Die conclusie geldt ook voor de appellerende camping nu art. 2.8 lid 1 Wnb kennelijk evenmin strekt tot de bescherming van de bedrijfseconomische belangen van de camping. Ook daarbij speelt de afstand tussen de camping en het Natura 2000-gebied (eveneens ongeveer 6,5 kilometer) een beslissende rol. Als een appellant vanwege art. 8:69a Awb geen succesvol beroep toekomt op art. 2.8 lid 1 Wnb, kan hij ook niet met succes een beroep doen op art. 7.2a lid 1 Wm. Zie eerder in gelijke zin o.a. ABRS 26 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2722 en ABRS 16 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2891.


Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.