Mer-beoordelingsbesluit inhoudende dat MER moet worden gemaakt bij uitbreiding ontgronding

Annotatie ABRvS 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3546, M en R 2015/22

Essentie

In het kader van een m.e.r.-beoordeling kan het bevoegd gezag op grond van de ligging van een activiteit besluiten dat een (project-)MER noodzakelijk is. De Afdeling bestuursrechtspraak toetst dat besluit terughoudend. Een m.e.r.-beoordelingsaanmeldingsnotitie kan niet worden gelijkgesteld met een MER. De totstandkoming van een MER is namelijk met meer procedurele waarborgen omgeven terwijl er ook meer inhoudseisen aan een MER worden gesteld. Compenserende maatregelen doen niet af aan het kunnen optreden van belangrijke nadelige milieugevolgen.

Samenvatting

Zandzuigbedrijf Gasselte B.V. is voornemens om de bestaande ontgronding in het Gasselterveld uit te breiden met circa 18 hectare. Gezien de kolommen 1 en 2 van onderdeel D-16.1 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. is die activiteit m.e.r.-beoordelingsplichtig. Die plicht moet blijkens kolom 4 van dit onderdeel worden geëffectueerd alvorens er een voor de uitbreiding vereiste vergunning ex artikel 3 Ontgrondingenwet kan worden verkregen. Het college van gedeputeerde staten van Drenthe heeft in het m.e.r.-beoordelingsbesluit aangegeven dat een project-MER moet worden opgesteld. Ter beoordeling staat of het college zich in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. De criteria van bijlage III bij de Richtlijn, waarmee het college bij zijn beslissing rekening heeft moeten houden, hebben onder meer betrekking op de kenmerken van het project, de plaats van het project en de kenmerken van het potentiële effect. Bij de plaats van het project dient ingevolge bijlage III bij de richtlijn in het bijzonder aandacht te bestaan voor speciale beschermingszones en voor gebieden die in de wetgeving van lidstaten zijn aangeduid of door die wetgeving worden beschermd. De uitbreiding van de ontgronding is voorzien in het Gasselterveld gelegen in de EHS en in de nabijheid van het Natura 2000-gebied Drentsche Aa. De voorgenomen ontgronding is aldus voorzien in en nabij gevoelige gebieden waarbij sprake is van te beschermen natuurwaarden. Gelet hierop en op de omstandigheid dat als onderdeel van de ontgronding bestaande bebossing behorende tot de EHS verloren zal gaan, acht de Afdeling het standpunt van het college dat de voorgenomen ontgronding belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben niet onredelijk. De uitspraken van de Afdeling van 16 mei 2007 en 5 december 2007, waarnaar Zandzuigbedrijf Gasselte B.V. verwijst, geven geen aanleiding voor een ander oordeel. De beantwoording van de vraag of voor een voorgenomen activiteit het opstellen van een milieueffectrapport is vereist, hangt immers af van de specifieke omstandigheden van het geval en staat in beginsel ter beoordeling van het bevoegd gezag. Nu de voorgenomen ontgronding belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het opstellen van een milieueffectrapport in het onderhavige geval de aangewezen manier is om de milieugevolgen van de activiteit op zorgvuldige wijze te beoordelen. Het standpunt van Zandzuigbedrijf Gasselte B.V. dat alle relevante milieugevolgen reeds zijn onderzocht bij de aanmeldingsnotitie en uit dit onderzoek volgt dat de voorgenomen ontgronding geen aanzienlijke negatieve milieugevolgen zal veroorzaken, leidt niet tot een ander oordeel reeds omdat een m.e.r.-beoordelingsprocedure met minder procedurele waarborgen is omkleed. Bovendien worden aan een milieueffectrapport ingevolge artikel 7.23 van de Wet milieubeheer andere inhoudelijke eisen gesteld dan aan een m.e.r-beoordeling. De door Zandzuigbedrijf Gasselte B.V. aangevoerde omstandigheid dat nabij de voorgenomen ontgronding nieuwe natuur zal worden ontwikkeld, leidt evenmin tot het oordeel dat geen milieueffectrapport behoeft te worden opgesteld. De ontwikkeling van nieuwe natuur doet er niet aan af dat de voorgenomen ontgronding belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben.

Uitspraak 

ABRvS 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3546, vergunningaanvraag uitbreiding van ontgronding Gasselterveld, GS Drenthe

Annotatie M.A.A. Soppe

1.         Zandzuigbedrijf Gasselte B.V. (hierna: ZGB) is voornemens om de bestaande ontgronding in het Gasselterveld uit te breiden met circa 18 hectare. Gezien de kolommen 1 en 2 van onderdeel D-16.1 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. is die activiteit m.e.r.-beoordelingsplichtig. Die plicht moet blijkens kolom 4 van dit onderdeel worden geëffectueerd alvorens er een voor de uitbreiding vereiste vergunning ex artikel 3 Ontgrondingenwet kan worden verkregen. De onderhavige uitspraak heeft betrekking op het besluit (op bezwaar) van het college van gedeputeerde staten van Drenthe (hierna: het college) waarin is geoordeeld dat ZGB een (besluit- c.q. project-)MER op dient te stellen (hierna: het m.e.r.-beoordelingsbesluit). In deze annotatie zal eerst een aantal procedurele aspecten aan de orde komen alvorens wordt ingezoomd op de wijze waarop de Afdeling de inhoud van het m.e.r.-beoordelingsbesluit toetst.

2.         Op grond van artikel 7.28 lid 2 Wm dient een aanvraag om een m.e.r.-beoordelingsplichtige vergunning buiten behandeling te worden gelaten indien de aanvraag niet is vergezeld van een afschrift van het m.e.r.-beoordelingsbesluit ex artikel 7.17 lid 1 Wm inhoudende dat geen project-MER behoeft te worden gemaakt dan wel indien daarbij geen project-MER is overgelegd. De Afdeling overweegt (onder het kopje “Procesverloop”) dat het college op 27 april 2012 de aanvraag om de Ontgroningenwetvergunning heeft ontvangen (terzijde: uit het m.e.r.-beoordelingsbesluit volgt dat op 27 april 2012 door het college enkel een m.e.r.-beoordelingaanmeldingsnotitie is ontvangen ter voorbereiding van de aanvraag om de Ontgrondingenwetvergunning). Derhalve op een moment dat er nog geen m.e.r.-beoordelingsbesluit was genomen (en er evenmin een project-MER was vervaardigd). Hoewel de onderhavige uitspraak niet over de Ontgrondingenwetvergunning zelf gaat, roept dat wel de vraag op of een dergelijke aanvraag niet aanstonds buiten behandeling had moeten worden gelaten. Dat wil zeggen zonder de initiatiefnemer ex artikel 4:5 lid 1 Awb in de gelegenheid te stellen alsnog een m.e.r.-beoordelingsbesluit inhoudende dat geen project-MER nodig is te verkrijgen dan wel een project-MER aan het bevoegd gezag te overleggen. In ABRvS 9 juli 2003, nr. 200300896/1, stelt de Afdeling zich op dat standpunt aangezien artikel 7.28 Wm geen discretionaire ruimte aan het bevoegd gezag laat. Uit ABRvS 14 december 2011, nr. 201006895/1/M1, M en R 2012/67, volgt evenwel dat de Afdeling het voor mogelijk houdt dat het gebrek van het ontbreken van een formele m.e.r.-beoordeling kan worden hersteld gedurende de beroepsprocedure. Daarmee lijkt niet verenigbaar dat de Afdeling het niet voor mogelijk zou houden dat een aanvrager in een voorkomend geval ingevolge artikel 4:5 lid 1 Awb in de gelegenheid wordt gesteld om alsnog een m.e.r.-beoordelingsbesluit te laten nemen dan wel alsnog een MER op te (laten) stellen teneinde de aanvraag om de m.e.r.-beoordelingsplichtige vergunning in behandeling te kunnen nemen. Wel moet worden opgemerkt dat niet duidelijk is of de uitspraak van 14 december 2011 nog de actuele oordeelsvorming van de Afdeling weergeeft (hoewel de rechtbank Gelderland daar wel zonder meer van uitgaat; zie r.o. 16 van de uitspraak Rb. Gelderland 16 december 2014, ECLI:NL:RBGEL:2014:7797). Uit ABRvS 19 december 2012, nr. 201109052/1/R2, TBR 2013/43 lijkt te volgen dat het gebrek om een formele m.e.r.-beoordeling uit te voeren niet kan worden hersteld door middel van een bestuurlijke lus. Als dat niet voor mogelijk wordt gehouden, lijkt het niet logisch dat dat gebrek wel gedurende de beroepsfase voorafgaande aan de zitting mag worden hersteld. Nadere jurisprudentie zal moeten worden afgewacht. Dat het verzuim om een informele m.e.r.-beoordeling te verrichten reparabel is middels toepassing van de bestuurlijke lus, is overigens niet aan enige twijfel onderhevig. Zie bijvoorbeeld ABRvS 8 februari 2012, nr. 201010565/1, M en R 2012, 71. Ook acht de Afdeling het mogelijk dat een informele m.e.r.-beoordeling (alsnog) wordt verricht tijdens de beroepsprocedure. Zie recent expliciet ABRvS 24 december 2014, nr. 201307608/1/R1.

3.         Het is bestendige jurisprudentie van de Afdeling dat een m.e.r.-beoordelingsbesluit heeft te gelden als een voorbereidingsbeslissing ex artikel 6:3 Awb. Houdt het m.e.r.-beoordelingsbesluit in dat er geen MER behoeft te worden gemaakt, dan worden derden los van het voor te bereiden (m.e.r.-beoordelingsplichtige) besluit niet rechtstreeks in hun belangen geraakt en staan er voor hen derhalve geen separate rechtsbeschermingsmogelijkheden open (zie bijvoorbeeld ABRvS 9 januari 2008). Het m.e.r.-beoordelingsbesluit inhoudende dat er wel een MER moet worden gemaakt, raakt de initiatiefnemer rechtstreeks in zijn belang los van het voor te bereiden besluit. Zonder het opstellen van een MER kan de besluitvorming over de door hem voorgestane activiteit immers niet worden opgestart. De onderhavige uitspraak bevestigt nog eens dat voor de initiatiefnemer tegen een dergelijk m.e.r.-beoordelingsbesluit wel separate rechtsbeschermingsmogelijkheden open staan.

4.         In de parlementaire geschiedenis wordt gesteld dat bij overschrijding van de beslistermijn ex het  huidige artikel 7.17 lid 1 Wm, de initiatiefnemer niet verplicht is tot het verrichten van een m.e.r. (Kamerstukken II 1992/93, 22 608, nr. 11, pp. 16-17). Een dergelijke uitleg laat zich onder meer niet verenigen met de stringente redactie van artikel 7.28 lid 2 Wm, terwijl die uitleg ook strijdig zou zijn met de m.e.r.-richtlijn. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de Afdeling in r.o. 3 van deze uitspraak duidelijk maakt dat aan voornoemd onderdeel uit de parlementaire geschiedenis geen betekenis moet worden toegekend. De beslistermijn ex artikel 7.17 lid 1 Wm is een termijn van orde. Ook na het verstrijken van die termijn blijft het bevoegd gezag volgens de Afdeling gerechtigd een m.e.r.-beoordelingsbesluit te nemen. Een dergelijk oordeel zou niet mogelijk zijn indien er na afloop van de beslistermijn een besluit van rechtswege zou zijn ontstaan inhoudende dat er geen MER behoeft te worden gemaakt.

5.         In de praktijk luidt de uitkomst van m.e.r.-beoordelingen vrijwel altijd dat er geen project-MER is vereist. Jurisprudentie leert dat de Afdeling een dergelijk oordeel uitermate terughoudend toetst (voor zover de m.e.r.-beoordeling op zich volledig is en daarin van de juiste uitgangspunten is uitgegaan). De omstandigheid dat een activiteit is gelegen in de nabijheid van een natuurgebied en een beekdal, dan wel in of naast de ecologische hoofdstructuur, heeft niet zonder meer tot gevolg dat er reeds hierom bijzondere natuurwaarden zijn waardoor de activiteit belangrijke nadelige milieugevolgen kan hebben. Zie bijvoorbeeld ABRvS 5 december 2007, nr. 200608771/1, M en R 2008/40 en ABRvS 16 mei 2007, nr. 200607772/1, M en R 2007/95. Juist de ligging van de door ZGB beoogde uitbreiding van de ontgrondingslocatie Gasselterveld heeft het college er toe heeft gebracht te besluiten dat er voor die uitbreiding een project-MER moet worden gemaakt. De uitbreiding vindt plaats in de EHS (waarbij bestaande bebossing verloren zal gaan) en een stiltegebied alsmede in de nabijheid van het Natura 2000-gebied Drentsche Aa. De Afdeling oordeelt dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de beoogde uitbreiding belangrijke nadelige milieugevolgen kan hebben als bedoeld in artikel 7.17 lid 1 Wm en dat er daarom een project-MER nodig is. Daartoe overweegt de Afdeling dat bij de m.e.r.-beoordeling ingevolge artikel 7.17 lid 3 Wm rekening moet worden gehouden met de criteria in bijlage III bij de m.e.r.-richtlijn. Tot die criteria behoort onder meer de plaats van het project, waarbij bijzondere aandacht moet uitgaan naar Natura 2000-gebieden en andere beschermde (natuur)gebieden. Geconstateerd kan worden dat de Afdeling het m.e.r.-beoordelingsbesluit weinig indringend toetst en dat er in zoverre geen verschil is met de terughoudende toetsing van m.e.r.-beoordelingsbesluiten inhoudende dat geen MER behoeft te worden vervaardigd. Zoals de Afdeling aan het slot van de eerste alinea in r.o. 4.4 overweegt staat het in beginsel ter beoordeling van het bevoegd gezag of er belangrijke nadelige milieugevolgen kunnen optreden. Het is met name ook om die reden dat de Afdeling de door ZGB aangehaalde uitspraken waaruit volgt dat de ligging in of in een nabijgelegen bijzonder natuurgebied niet perse impliceert dat er sprake is van mogelijke nadelige milieugevolgen, niet relevant vindt.

Ik acht het gezien het vorenstaande niet onwaarschijnlijk dat wanneer het college gemotiveerd tot het oordeel zou zijn gekomen dat er geen belangrijke nadelige milieugevolgen zouden zijn te verwachten, dit oordeel eveneens door de Afdeling zou zijn geaccordeerd. Mijn verwachting is derhalve dat met deze uitspraak geen koerswijziging is ingezet, in die zin dat de Afdeling m.e.r.-beoordelingsbesluiten anders gaat toetsen dan voorheen c.q. dat de Afdeling m.e.r.-beoordelingsbesluiten inhoudende dat er geen MER behoeft te worden opgesteld eerder zal gaan vernietigen. Dat blijkt reeds uit een twee weken na de onderhavige uitspraak gewezen uitspraak. In ABRvS 15 oktober 2014, nr. 201401391/1/A4, JM 2014/155, acht de Afdeling de uitkomst van een m.e.r.-beoordeling inhoudende dat geen MER nodig is, niet onredelijk ook al is er sprake van een activiteit in een stiltegebied.

6.         Door ZGB is in beroep aangevoerd dat het opstellen van een MER niets toevoegt aan de aanmeldingsnotitie waarin alle relevante milieuaspecten reeds zijn onderzocht. De aanmeldingsnotitie vloeit voort uit artikel 7.16 lid 1 Wm en is het door ZGB aan het college overgelegde document op basis waarvan het college diende te beoordelen of er belangrijke nadelige milieugevolgen kunnen zijn en in het verlengde daarvan of het opstellen van een MER noodzakelijk was. Het college vindt het onderzoek in een aanmeldingsnotitie onvoldoende omdat het opstellen van een MER met meer procedurele waarborgen is omkleed en een integraal toetsingskader van alle milieuaspecten waarborgt, waarbij tevens mogelijke alternatieven worden onderzocht. De Afdeling is het daarmee eens. Op zich valt op dat oordeel niets af te dingen. Dat neemt niet weg dat het wel de alledaagse praktijk is dat aanmeldingsnotities niet zozeer een verkenning vormen van de criteria in bijlage III bij de m.e.r.-richtlijn, maar vaak een volledige effectbeschrijving bevatten van de relevante milieuaspecten met als afsluitende conclusie dat belangrijke nadelige milieugevolgen niet zijn te verwachten. Doorgaans gaan bevoegde gezagen daarin mee door op basis van die aanmeldingsnotities te besluiten dat er geen MER hoeft te worden opgesteld. Dat een m.e.r.-procedure met meer procedurele waarborgen is omkleed en dat aan een MER aanmerkelijk zwaardere inhoudelijke eisen worden gesteld dan aan een (vormvrije) aanmeldingsnotitie, doet daar niet aan af. Het is afwachten of de Afdeling in de komende jurisprudentie stringenter gaat toetsen of met het enkel volstaan van een aanmeldingsnotitie niet de waarborgen van de m.e.r.-procedure zijn ontdoken. Hoewel ik dat zeker geen slechte ontwikkeling zou vinden, schat ik (zoals ik hiervoor al aangaf) evenwel in dat er geen koerswijziging in de m.e.r.-beoordelingsjurisprudentie zal gaan plaatsvinden. Voornoemd argument kan in ieder geval worden gebruikt door bevoegde gezagen teneinde te motiveren dat een project-MER moet worden opgesteld. Het is toe te juichen dat daar nu geen twijfel meer over bestaat.

7.         Samenhangend met het voorgaande punt is de vraag of in een aanmeldingsnotitie mitigerende en compenserende maatregelen mogen worden betrokken ter onderbouwing van de conclusie dat er geen belangrijke nadelige milieugevolgen zijn te verwachten. In de parlementaire geschiedenis is aangegeven dat de initiatiefnemer in de aanmeldingsnotitie melding mag maken van mitigerende maatregelen die tot gevolg hebben dat bepaalde te verwachten milieugevolgen minder ernstig zullen zijn dan wel helemaal niet op zullen treden (Kamerstukken II 1991/92, 22 608, nr. 3, p. 19). Mitigerende maatregelen mogen aldus worden betrokken bij de vraag of de m.e.r.-beoordelingsplichtige activiteit belangrijke nadelige milieugevolgen zal hebben en in het verlengde daarvan of ten behoeve van die activiteit al dan niet een project-MER moet worden vervaardigd. Zie ABRvS 7 november 2012, nr. 201111800/1/R2, AB 2012/383. De Afdeling maakt in de slotalinea van r.o. 4.4 in de onderhavige uitspraak terecht duidelijk dat compenserende maatregelen daarentegen niet in een m.e.r.-beoordeling mogen worden betrokken. Die maatregelen doen immers niet af aan het optreden van de nadelige milieugevolgen. Het spreekt voor zich dat een MER wel een prima kader vormt voor het beschrijven van compenserende maatregelen.


Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.