Integrale beoordeling milieugevolgen bij informele mer-beoordeling

Annotatie ABRvS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4648, TBR 2015/113

Essentie

De verplichting om een (vormvrije) m.e.r.-beoordeling te maken strekt mede tot bescherming van het belang van natuurlijke personen die opkomen voor het behoud van een goed woon- en leefklimaat. Een daarop betrekking hebbende beroepsgrond stuit derhalve niet af op het relativiteitsvereiste. Een volumineuze detailhandel (Hornbach) is een stedelijk ontwikkelingsproject. Een informele m.e.r.-beoordeling vereist een integrale beoordeling van de mogelijke nadelige milieugevolgen in relatie tot de selectiecriteria van bijlage III bij de m.e.r.-richtlijn. Een verwijzing naar milieuonderzoeken in of bij de plantoelichting is daarom niet toereikend.

Samenvatting

Hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, waarin de wettelijke regeling van de milieueffectenrapportage is vastgelegd, strekt tot bescherming van het milieu. Blijkens artikel 1.1, tweede lid, onder a, van de Wet milieubeheer maakt het belang van de bescherming van mensen deel uit van het milieubelang. Dit volgt eveneens uit de richtlijn betreffende de milieueffectbeoordeling. De verplichting om aan de hand van een (vormvrije) m.e.r.-beoordeling de gevolgen van een project voor het milieu inzichtelijk te maken strekt derhalve tevens tot bescherming van het belang van [appellanten sub 4] tot behoud van een goed- woon en leefklimaat. Gelet hierop staat artikel 8:69a van de Awb in zoverre niet in de weg aan vernietiging van het bestreden besluit.

Het bestemmingsplan voorziet in de herontwikkeling van de locatie Rhijnbeek. In het gebied was voorheen een school gesitueerd. De vestiging van volumineuze detailhandel met een bvo van 17.000 m² moet naar het oordeel van de Afdeling worden aangemerkt als een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in onderdeel D, categorie 11.2 van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage. De omvang van het project ligt weliswaar beneden de geldende grenswaarden, maar de enkele omstandigheid dat de activiteit opgenomen is in de bijlage betekent dat de raad dient te beoordelen of op grond van de selectiecriteria van bijlage III bij de richtlijn betreffende de milieueffectbeoordeling kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben en dat toepassing van de artikelen 7.16 tot en met 7.19 van de Wet milieubeheer daarom achterwege kon blijven. In het dossier ontbreekt een integrale beoordeling van de mogelijke nadelige gevolgen van het project voor het milieu in relatie tot de selectiecriteria van bijlage III bij de richtlijn betreffende de milieueffectbeoordeling. In de plantoelichting wordt enkel - ten onrechte - geconcludeerd dat de voorgenomen activiteit een beperkte autonome planontwikkeling betreft en geen activiteit is die is opgenomen op de D-lijst bij het Besluit milieueffectrapportage en dat het daarom niet noodzakelijk is te beoordelen of er ondanks de ligging onder de drempelwaarde sprake is van belangrijke milieugevolgen. Nu niet gebleken is dat de raad bij het vaststellen van het plan anderszins met toepassing van voornoemde selectiecriteria een beoordeling heeft verricht van de mogelijke nadelige gevolgen van de voorgenomen ontwikkeling voor het milieu, is het bestreden besluit in zoverre vastgesteld in strijd met artikel 2, vijfde lid, onder b, van het Besluit milieueffectrapportage. De stelling dat op grond van de beschikbare onderzoeken naar de ruimtelijke gevolgen van het plan kon worden geconcludeerd dat het project niet leidt tot belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu en dat het daarom niet noodzakelijk is om een m.e.r.-beoordeling te verrichten, doet niet af aan dit oordeel. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2, vijfde lid, onder b, van het Besluit milieueffectrapportage blijkt dat het bevoegd gezag op grond van artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer zich ervan moeten vergewissen of een activiteit die beneden de voor de m.e.r.-beoordeling gedefinieerde drempel valt daadwerkelijk geen aanzienlijke milieugevolgen kan hebben. De raad dient zijn standpunt hieromtrent deugdelijk te motiveren. Een enkele verwijzing naar de verrichte sectorale onderzoeken, zeker nadat het bestreden besluit is genomen, is hiertoe niet voldoende.

Uitspraak

ABRvS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4648, bestemmingsplan "Rhijnbeek", gemeente Almelo

Annotatie A.G.A. Nijmeijer en M.A.A. Soppe

1.         Deze uitspraak betreft de vestiging van een Hornbachfiliaal in Almelo. Het gaat om volumineuze detailhandel. De vaststelling van het bestemmingsplan is niet vooraf gegaan door een vormvrije m.e.r.-beoordeling. In beroep wordt door zowel natuurlijke personen als door een concurrerende onderneming (Praxis) aangevoerd dat dit wel had gemoeten. De gemeenteraad van Almelo stelt dat deze beroepsgrond niet kan leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit vanwege het relativiteitsvereiste ex art. 8:69a lid 1 Awb. Wat betreft de natuurlijke personen overweegt de Afdeling dat een vormvrije m.e.r.-beoordeling erop is gericht om vast te stellen of er vanwege mogelijke optredende belangrijke nadelige milieugevolgen een formele m.e.r.-beoordelingsprocedure moet worden doorlopen. Die formele procedure is gereguleerd in hoofdstuk 7 Wm. De Afdeling oordeelt dat dit hoofdstuk strekt tot bescherming van het milieu. Het in de Wet milieubeheer gehanteerde milieubegrip is gedefinieerd in art. 1.1 lid 2 sub a Wm. Daaruit volgt dat het milieubegrip mede ziet op het belang van de bescherming van mensen. De Afdeling voegt aan die constatering toe dat dit evenzeer volgt uit de considerans van de m.e.r.-richtlijn. De Afdeling komt vervolgens tot de ons inziens terechte conclusie dat de verplichting om een (vormvrije) m.e.r.-beoordeling te maken mede strekt tot bescherming van het belang van de desbetreffende natuurlijke personen die opkomen voor het behoud van een goed woon- en leefklimaat. Een daarop betrekking hebbende beroepsgrond zal derhalve niet afstuiten op het relativiteitsvereiste. Indien een op de m.e.r.-regelgeving gerichte beroepsgrond van een natuurlijke persoon niet (mede) is ingegeven door het behoud van een goed woon- en leefklimaat, verzet het relativiteitsvereiste zich wel tegen de vernietiging van het bestreden besluit op basis van  die beroepsgrond. Verwezen zij naar de recente uitspraak ABRvS 3 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1713 (bestemmingsplan “Stadsrand Dalem-Reefhofsweide 2013” Tilburg). Een natuurlijke persoon had beroep ingesteld tegen een bestemmingsplan onder meer nu naar zijn mening was verzuimd een plan-MER op te stellen. De Afdeling overweegt dat deze appellant weliswaar gronden in het plangebied heeft liggen, maar dat hij daar niet woont en dat het belang van hem uitsluitend is gelegen in het verkrijgen van een bestemming die de ontwikkeling van een woon-werkgebied op zijn gronden mogelijk maakt. De (plan-)m.e.r. regeling strekt volgens de Afdeling niet tot bescherming van dat belang. Reden voor de Afdeling om een inhoudelijke toetsing aan de (plan-)m.e.r.-regelgeving achterwege te laten. Weliswaar ziet de uitspraak van 3 juni 2015 op de plan-m.e.r.-regelingeving, maar de toepassing van het relativiteitsvereiste in het kader van de besluit-m.e.r.- en de plan-m.e.r.-regeling lijkt ons gelijk uit te pakken. Dat wordt bevestigd door ABRvS 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3554 (bestemmingsplan “Landelijk Gebied Zuid” Bergen) waarin de Afdeling ook voor de plan-m.e.r.-regelgeving oordeelt dat een goed woon- en leefklimaat van een natuurlijk persoon een relevant belang is.

2.         Uit de zojuist genoemde uitspraak ABRvS 1 oktober 2014 volgt dat ook anderen dan natuurlijke personen zich onder omstandigheden in rechte met succes op schending van de m.e.r.-regelgeving beroepen. In die uitspraak komt onder meer de beroepsgrond van de Stichting Behoud Historisch Landschap Bergen-Egmond-Schoorl (Stichting BHL) aan de orde inhoudende dat is verzuimd een plan-MER te maken. Onder verwijzing naar art. 1 smb-richtlijn overweegt de Afdeling dat het doel van een plan-m.e.r. is om te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau en bij te dragen aan de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en vaststelling van plannen. Vervolgens stelt de Afdeling vast dat het belang van Stichting BHL ingevolge haar statuten is gelegen in het behoud van de cultuurhistorische waarden in het landelijk gebied van de gemeente Bergen (NH) en aangrenzende gebieden in de buurgemeenten. Aangezien in een plan-MER onder meer de mogelijke effecten voor cultuurhistorische waarden moeten worden beschreven, staat het relativiteitsvereiste niet in de weg aan vernietiging van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan op basis van de desbetreffende beroepsgrond van de Stichting. Het oordeel zal naar onze overtuiging niet anders luiden indien in een soortgelijke casus een beroep wordt gedaan op de besluit-m.e.r.-regelgeving. In een besluit-MER moeten de cultuurhistorische waarden evenzeer aan de orde worden gesteld.

3.         De Afdeling laat in de onderhavige zaak in het midden of appellanten die zoals Praxis uit concurrentieoverwegingen beroep instellen, ondanks het relativiteitsvereiste een succesvol beroep kunnen doen op de m.e.r.-regelgeving. Wij denken dat dit laatste niet mogelijk is. In HvJ EU 14 maart 2013, ECLI:EU:C:2013:166, AB 2013/139 (Jutta Leth/Republiek Oostenrijk) heeft het Hof geoordeeld dat vermogensschade vanwege concurrentie niet valt onder de beschermingsdoelstelling van de m.e.r.-richtlijn. Dat is  bij de smb-richtlijn niet anders. Verder bestaat  geen inhoudelijk onderscheid tussen de reikwijdte van art. 1.1 lid 2 onder a Wm en het beschermingsbereik van deze twee Europese richtlijnen. Het genoemde artikellidonderdeel is in de Wm opgenomen teneinde het milieubegrip uit de beide richtlijnen correct te implementeren (zie art. I, onder A, van de Wet van 15 september 2005 tot wijziging van de Wet milieubeheer (verdere aanpassing aan Europese richtlijnen inzake milieu-effectrapportage), Stb. 2005, 477, uitgebreider hierover de paragrafen 4.2.1, 5.4.6.1 en 5.5.6 in M.A.A. Soppe, Milieueffectrapportage en ruimtelijke ordening, Deventer 2005). Wij verwachten dan ook dat de Afdeling in lijn met het HvJ EU-arrest zal oordelen dat vermogensschade geen deel uitmaakt van het milieubelang uit de Wm en dat een beroep op m.e.r.-regelgeving dat enkel is ingegeven door concurrentiemotieven, daarom zal afstuiten op het relativiteitsvereiste. Anders dan bij een beroep op het criterium ‘goede ruimtelijke ordening’ als bedoeld in art. 3.1 lid 1 Wro – dat volgens ABRvS 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5093 (Noordoostpolder) in de context van het voorkomen van leegstand ook een ‘goed ondernemersklimaat’ beoogt te beschermen (zie r.o. 17.8 van genoemde uitspraak) – kunnen wij ten aanzien van de m.e.r.-regelgeving geen redenering bedenken op basis waarvan een concurrent, ondanks het relativiteitsvereiste, een geslaagd beroep op die regelgeving kan doen om een besluit in rechte te doen vernietigen. Volledigheidshalve wijzen wij wat betreft de relatie concurrent, relativiteit en Wro op de recente uitspraak ABRvS 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1585 (bestemmingsplan “Thermen Berendonck”). In die uitspraak is de benadering die door de Afdeling werd gekozen in de zaak ‘Noordoostpolder’ aangescherpt in die zin, dat het enkele risico van leegstand van bedrijfspanden van een concurrent op zichzelf nog geen beroep op een ‘goede ruimtelijke ordening’ door de desbetreffende concurrent rechtvaardigt. In de uitspraak Wijchen wordt namelijk kort gezegd gewezen op de mogelijkheid om leegstaande bedrijfspanden (bouwkundig) geschikt te maken voor andere markten. Tenslotte brengen wij in herinnering dat een beroep op formele aspecten van de besluitvorming (zorgvuldigheid, motivering) noch een beroep op de uitvoerbaarheid van een planologisch besluit soelaas biedt om het relativiteitsvereiste te omzeilen (o.a. ABRvS 15 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:75 (bestemmingsplan “Noorderhaven”)). 

4.        Het begrip ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ in categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. (hierna wordt gesproken over D-11.2 Besluit m.e.r.) is een dermate onbegrensd begrip dat daarover nogal eens discussie ontstaat. Tot voor deze uitspraak was het geen uitgemaakte zaak dat de solitaire vestiging van volumineuze detailhandel met een bvo van 17.000 m2 als een stedelijk ontwikkelingsproject moet worden aangemerkt. Anderzijds volgde uit een aantal andere uitspraken wel dat de Afdeling het begrip ‘stedelijke ontwikkelingsproject’ ruim pleegt uit te leggen. Zo lijken de bouw van een appartementencomplex met zeventien appartementen, de realisatie van veertien woningen en de realisatie van een muziekcentrum door de Afdeling te worden gezien als stedelijke ontwikkelingsprojecten in de zin van D-11.2 Besluit m.e.r. Zie ABRvS 20 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1678 (bestemmingsplan “Putstraat 1” Waalwijk), ABRvS 19 december 2013, ECLI:NL:RVS:2012:BY6782 (bestemmingsplan "Balk-Boslust Zuidwest" Gaasterlân-Sleat) respectievelijk ABRvS 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4377 (bestemmingsplan "De Nobel" Leiden). Deze jurisprudentie is niet alleen van belang voor de toepassing van de m.e.r.-regeling sec, waarover dadelijk meer, maar ook voor de toepassing van de onderdelen 9 en 11 van de kruimgelgevallenlijst in art. 4 van bijlage II bij het Bor. Uit art. 5 lid 6 van bijlage II bij het Bor volgt immers dat de onderdelen 9 en 11 niet van toepassing zijn op een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. De onderdelen 9 en 11 zien - kort gezegd - op het aan bestaande gebouwen toekennen van andere gebruiksfuncties respectievelijk op het tijdelijk afwijkend gebruik van gronden en/of bouwwerken. Bij de transformatie van gebouwen (van bijvoorbeeld kantoren naar huisvesting) valt gezien de vorenbedoelde jurisprudentie niet uit te sluiten dat het daarbij gaat om een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in D-11.2 Besluit m.e.r. Dat heeft dan tot gevolg dat voor het afwijken van het bestemmingsplan moet worden teruggevallen op art. 2.12 lid 1 onder a, sub 3 Wabo en dat alsdan de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is. Wij wijzen er daarbij op dat art. 5 lid 6 van bijlage II bij het Bor uitsluitend spreekt over activiteiten en niet ook over gevallen. Dit impliceert dat zodra een activiteit kan worden aangemerkt als een stedelijk ontwikkelingsproject de kruimelgevallenregeling niet meer kan worden toegepast (dat geldt dus ook wanneer de (vrij forse) drempel in kolom 2 van D-11.2 niet wordt overschreden). Zie voor discussie daarover K.L. Markerink en R.G.M. Louwes, De kruimelgevallenregeling in Bijlage II van het Bor en substantiële milieugevolgen en het daarbij gegeven naschrift van E.A. Minderhoud en D.B. Stadig, TBR 2015/25. De juistheid van de stelling van Minderhoud en Stadig dat art. 5 lid 6 van bijlage II bij het Bor zo moet worden uitgelegd dat deze enkel van toepassing is wanneer de drempelwaarde in kolom 2 van D-11.2 wordt overschreden dan wel wanneer de activiteit belangrijke nadelige milieugevolgen kan hebben, wordt door ons bestreden. De door Minderhoud en Stadig gegeven motivering lijkt vooral  ingegeven door de door hen beoogde  ruime werkingssfeer van de kruimelgevallenlijst en wordt niet zozeer gedragen door een juridische argumentatie. Een dergelijke argumentatie is nodig nu de Afdeling in ABRvS 2 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW4511 (Wm-vergunning windturbinepark Ecofactorij Apeldoorn) expliciet (in r.o. 2.5) heeft geoordeeld dat wanneer in een wettelijke bepaling enkel wordt verwezen naar de activiteiten in de bijlage bij het Besluit m.e.r., er niet tevens is gedoeld op de “bij die activiteit in kolom 2 genoemde gevallen”. Daarbij komt dat in de nota van toelichting (Stb. 2014, 333, p. 58) over art. 5 lid 6 van bijlage II bij het Bor wordt opgemerkt dat bij het formuleren ervan “is geabstraheerd van de vraag of het ook gaat om een aangewezen geval waarin de mer-plicht of de mer-beoordelingsplicht geldt alsmede om een aangewezen besluit. Dit is geregeld in de kolommen 2 en 4 van genoemde onderdelen van de bijlage bij het Besluit mer. Ook is ingeval van een mer-beoordelingsplicht geabstraheerd van de vraag of het bevoegd gezag ook feitelijk heeft besloten dat een MER moet worden gemaakt. Hiermee wordt voor de uitvoeringspraktijk een duidelijk criterium geboden om te bepalen of artikel 4, onderdelen 9 en 11, van bijlage II al dan niet van toepassing is.” Het is dus de uitdrukkelijke bedoeling van de regering dat art. 5 lid 6 uitsluitend betrekking heeft op kolom 1 van de onderdelen C en D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Voor de door Minderhoud en Stadig beoogde ruime werkingssfeer van de kruimelgevallenlijst, die wij op zichzelf begrijpen lijkt een wijziging van art. 5 lid 6 van bijlage II bij het Bor nodig. Met inachtneming van de eisen uit de m.e.r.-richtlijn zou dit artikellid als volgt kunnen worden geredigeerd: “Artikel 4, onderdelen 9 en 11, is niet van toepassing op een activiteit als bedoeld in onderdeel C van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage voor zover daarbij sprake is van een geval als bedoeld in kolom 2 van onderdeel C, alsmede op een activiteit als bedoeld in onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage in gevallen waarin op grond van selectiecriteria als bedoeld in bijlage III bij de EEG-richtlijn milieueffectbeoordeling niet kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben.

5.         In casu is dus sprake van een stedelijk ontwikkelingsproject. De drempelwaarde in kolom 2 van D-11.2 Besluit m.e.r. wordt niet overschreden. Vanwege art. 2 lid 5 sub b Besluit m.e.r. had er evenwel een vormvrije m.e.r.-beoordeling moeten worden verricht. Dat was voorafgaande aan de vaststelling van het bestemmingsplan nagelaten. Althans, een expliciete beoordeling had niet plaatsgevonden. Volgens de gemeenteraad was dat ook niet nodig. In de plantoelichting en de diverse onderzoeksrapporten zou reeds zijn ingegaan op alle relevante milieuaspecten. Daaruit zou volgen dat het bestemmingsplan geen belangrijke gevolgen voor het milieu kan hebben. De Afdeling gaat hier niet in mee. In het dossier ontbreekt een integrale beoordeling van de mogelijke nadelige milieugevolgen in relatie tot de selectiecriteria van bijlage III bij de m.e.r.-richtlijn. Een dergelijke beoordeling is in het kader van de (vormvrije) m.e.r.-beoordeling noodzakelijk mede gezien de uit de m.e.r.-richtlijn voortvloeiende eisen. Zie ook ABRvS 15 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:50, JM 2015/40 (luchthavenbesluit Oostwold). Toch toetst de Afdeling niet altijd op deze indringende wijze. De uitspraak Vz. ABRvS 19 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:980 (bestemmingsplan “Dwingelo, partiële herziening brede school” Westerveld) vormt daarvan een illustratie. De voorzieningenrechter van de Afdeling overweegt daarin dat er wellicht sprake is van een vormvrije-m.e.r.-beoordelingsplicht, maar dat verzoeker niet heeft onderbouwd dat in weerwil van de uitkomsten van de onderzoeken naar de verschillende milieuaspecten die zijn neergelegd in de bestemmingsplantoelichting, er desondanks sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven voor het oordeel dat niet kan worden uitgesloten dat het bestemmingsplan belangrijke nadelige milieugevolgen kan hebben. De voorzieningenrechter had ook aansluiting kunnen (of wellicht moeten) zoeken bij onder meer de onderhavige uitspraak en kunnen concluderen dat er geen beoordeling van de mogelijke milieugevolgen in relatie tot de selectiecriteria van bijlage III bij de m.e.r.-richtlijn had plaatsgevonden. Dat enkele gegeven had dan moeten leiden tot het (voorlopig) oordeel dat het bestemmingsplan in strijd met de m.e.r.-regelgeving is vastgesteld.

6.         Uiteindelijk wordt het vormvrije m.e.r.-beoordelingsgebrek het bestemmingsplan niet fataal. Lopende het beroep is alsnog een m.e.r.-beoordeling verricht waarin is geconcludeerd dat belangrijke nadelige milieugevolgen achterwege zullen blijven. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat de m.e.r.-beoordeling de toets aan het recht niet kan doorstaan. Dat het vormvrije m.e.r.-beoordelingsgebrek lopende de beroepsprocedure kan worden geheeld, is bestendige jurisprudentie.


Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.