Geen vergunningvoorschriften gebruik of milieuaspecten aan omgevingsvergunning bouwen

Annotatie ABRvS 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3331, M en R 2017/39

Essentie

Bandbreedtes bouwplan voldoende duidelijk om omgevingsvergunning bouwen te kunnen verlenen; aan een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en beperkte milieutoets kunnen geen voorschriften worden verbonden die zien op gebruik dan wel op milieuaspecten; geen exceptieve toetsing of anterieure overeenkomst de toets aan Verdrag van Aarhus kan doorstaan.

Samenvatting

Appellante betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de aanvraag onvoldoende duidelijk is omdat daaruit niet volgt voor welke type windturbine omgevingsvergunning is verleend. De aan het besluit ten grondslag gelegde aanvraag is de aanvraag met de daarbij behorende stukken die op 4 november 2014 is ingediend, hetgeen tussen partijen niet in geschil is. Weliswaar wordt in de aanvraag vermeld dat er nog geen keuze is gemaakt voor het type windturbine en wordt als voorbeeld de Nordex N131 genoemd, maar dat betekent niet dat de aanvraag zodanig onduidelijk is dat het college niet op grond daarvan omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen, dan wel dat het college omgevingsvergunning heeft verleend voor ieder type windturbine. Uit de aanvraag en de daarbij behorende toelichting volgt dat het bouwplan voorziet in drie windturbines in de kleur lichtgrijs en eventueel het onderste deel van de masten in groentinten. Voorts is in de aanvraag vermeld dat de rotorbladen niet door de aanwezige straalpaden zullen draaien en dat de windturbines moeten voldoen aan de veiligheidsnorm IEC 61400-1. Volgens de aanvraag voorziet het bouwplan in windturbines met een ashoogte van minimaal 89 m tot maximaal 100 m, een rotordiameter van minimaal 110 tot maximaal 131 m en met een generatorvermogen van maximaal 4,5 MW. Bij de beoordeling van het bouwplan is het college terecht van de maximale waarden binnen de genoemde bandbreedtes uitgegaan.

Aan de orde is een omgevingsvergunning die uitsluitend is verleend voor de activiteit bouwen (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo) en de activiteit beperkte milieutoets (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo). De door appellante gewenste voorschriften ten behoeve van het woon- en leefklimaat van omwonenden zien niet op bouwen maar op gebruik, dan wel op milieuaspecten. Gelet op artikel 2.22, tweede lid, gelezen in verbinding met artikel 2.10 van de Wabo, kunnen geen voorschriften aan een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo worden verbonden die betrekking hebben op genoemde aspecten. Volledigheidshalve overweegt de Afdeling dat aan de omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo evenmin de door [appellante] beoogde voorschriften kunnen worden verbonden. Ingevolge artikel 5.13a van het Bor kunnen aan een omgevingsvergunning voor een activiteit die is aangewezen in artikel 2.2a geen voorschriften worden verbonden. Het in werking hebben van drie windturbines is een activiteit als bedoeld in categorie 22.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage en derhalve een activiteit die is aangewezen in artikel 2.2a van het Bor.

Anders dan [appellante] betoogt en zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is het voorgaande niet in strijd met het recht op adequate en effectieve rechtsbescherming, zoals onder meer neergelegd in artikelen 6 en 7 van het Verdrag van Aarhus. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat [appellante] in het kader van de bestemmingsplanprocedure, in welke procedure de mogelijkheid tot inspraak is geboden, in rechte heeft geprocedeerd over de door haar bedoelde (milieu)aspecten die volgens haar van belang zijn voor de beantwoording van de vraag of er sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.

De anterieure overeenkomst is geen onderwerp van dit geding en evenmin een besluit van algemene strekking waarop het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning is gebaseerd. Een (exceptieve) toetsing of de overeenkomst kan worden gelijkgesteld met een plan of programma als bedoeld in artikel 7 van het Verdrag van Aarhus, en of bij de voorbereiding daarvan voldoende inspraakmogelijkheden zijn geboden, is dan ook niet aan de orde. Voor zover appellante heeft willen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hetgeen zij heeft aangevoerd over de anterieure overeenkomst niet tot het oordeel leidt dat artikel 2.10 van de Wabo buiten toepassing moet worden gelaten, overweegt de Afdeling als volgt. Anders dan appellante stelt, heeft zij de mogelijkheid gehad en benut om in rechte de onderwerpen geluidhinder en slagschaduw aan de orde te stellen. Weliswaar heeft zij niet de mogelijkheid om bij de bestuursrechter te procederen over hetgeen daarover is bepaald in de overeenkomst die verder gaat dan wat is vereist op grond van het Activiteitenbesluit, maar de Afdeling heeft in de reeds genoemde uitspraak over het bestemmingsplan al onherroepelijk een oordeel gegeven over de geluidhinder en slagschaduw en daarin geen grond voor vernietiging gevonden.

Uitspraak 

ABRvS 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3331, omgevingsvergunning realisatie drie windturbines, gemeente Vianen

Annotatie M.A.A. Soppe

1.         Deze uitspraak in hoger beroep handelt over een omgevingsvergunning voor het realiseren van drie windturbines. De vergunning heeft betrekking op de activiteiten bouwen (art. 2.1 lid 1 aanhef en sub a Wabo) en beperkte milieutoets (art. 2.1 lid 1 aanhef en sub i Wabo). Over de bouwactiviteit is door appellante onder meer aangevoerd dat de aanvraag onvoldoende duidelijk was om op grond daarvan een omgevingsvergunning te kunnen verlenen. Uit de aanvraag blijkt dat er drie windturbines worden gerealiseerd met een generatorvermogen van maximaal 4,5 MW. Voor de ashoogte en de rotordiameter zijn bandbreedtes gegeven. In navolging van ABRvS 18 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT2817, AB 2012/92, m.nt. Dieperink, acht de Afdeling een dergelijke flexibele bouwaanvraag vergunbaar voor zover bij de beoordeling ervan wordt uitgegaan van de maximale waarden binnen de genoemde bandbreedtes.

2.         Appellante vindt dat er aan de omgevingsvergunning voorschriften hadden moeten worden verbonden ten behoeve van het woon- en leefklimaat van omwonenden. De Afdeling gaat daar niet in mee. De gewenste voorschriften zien op gebruik en op milieuaspecten. Zij hebben daarmee geen relatie met de bouwactiviteit en kunnen vanwege art. 2.22 lid 2 Wabo niet worden verbonden aan een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen (zie eerder in soortgelijke zin bijvoorbeeld ABRvS 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:225). Over de omgevingsvergunning voor de activiteit beperkte milieutoets overweegt de Afdeling terecht dat daaraan sowieso geen voorschriften kunnen worden verbonden. Dit vloeit voort uit art. 5.13a Bor. Ik wijs erop dat er binnenkort een wijziging gaat optreden. Ter implementatie van de op 16 mei 2014 vastgestelde herziene m.e.r.-richtlijn (richtlijn 2014/52/EU, PbEU 2014 L 124, p. 1 e.v.), is het wetsvoorstel ‘Wijziging van de Wet milieubeheer en de Crisis- en herstelwet in verband met de uitvoering van Richtlijn 2014/52/EU betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PbEU 2014, L 124) (implementatie herziening mer-richtlijn)’ in procedure gebracht. Dit voorstel is door zowel de Tweede Kamer (zij het geamendeerd) als de Eerste Kamer aangenomen (op 31 mei 2016 respectievelijk 24 januari 2017). Voor de definitieve tekst van de wetswijziging verwijs ik naar Kamerstukken I 2015/16, 34 287, A. De herziene m.e.r.-richtlijn moet voor 16 mei 2017 zijn geïmplementeerd. De wetswijziging zal dan ook voor die datum in werking treden. De wetswijziging voorziet in een nieuw vierde lid voor art. 7.16 Wm alsmede in een wijziging van het bestaande vierde lid van art. 7.17 Wm. Hiermee wordt vastgelegd dat in het kader van een m.e.r.-beoordeling rekening mag worden gehouden met mitigerende maatregelen. Volledigheidshalve merk ik op dat dit een bestendiging van de reeds lange tijd gebruikelijke en door de Afdeling geaccordeerde praktijk is (zie hierover onder meer punt 7 van mijn annotatie bij ABRvS 1 oktober 2014, M en R 2015/22), hoewel de wetgever in de memorie van toelichting meent dat van een dergelijke gebruikelijke praktijk nog geen sprake is (Kamerstukken II 2015/16, 34 287, nr. 3, pp. 9-10). Nieuw ten opzichte van de huidige praktijk is dat de verplichting om de mitigerende maatregelen tijdig uit te voeren per definitie als voorschrift aan het m.e.r.-beoordelingsplichtige besluit moet worden verbonden. Zie daartoe het nieuwe art. 7.20a lid 1 Wm. Daarin is ook neergelegd dat daarbij zo nodig kan worden afgeweken van andere wettelijke voorschriften. Die toevoeging is blijkens de memorie van toelichting onder meer bedoeld om zeker te stellen dat de desbetreffende voorschriften ook aan een omgevingsvergunning beperkte milieutoets kunnen worden verbonden, zodat onder meer in afwijking van art. 5.13a Bor kan worden gehandeld. Zie Kamerstukken II 2015/16, 34 287, nr. 3, p. 26.

3.         Voor zover de door appellante beoogde voorschriften zijn te herleiden tot de in de m.e.r.-beoordeling beschreven mitigerende maatregelen, kunnen deze in de nabije toekomst derhalve wel aan de omgevingsvergunning beperkte milieutoets worden verbonden.

4.         In beroep voert appellante verder aan dat er in de tussen Eneco Wind B.V. en de gemeente Vianen gesloten anterieure overeenkomst diverse ruimtelijk relevante aspecten zijn opgenomen die van belang zijn voor een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Nu die overeenkomst geen onderdeel uitmaakt van het bestemmingsplan, had die overeenkomst volgens appellante deel moeten uitmaken van de vergunningvoorschriften. Alsdan zou zij bijvoorbeeld de mogelijkheid hebben om de naleving van anterieure overeenkomst in een handhavingsprocedure af te dwingen. Door de overeenkomst niet als onderdeel van de omgevingsvergunning op te nemen wordt er volgens haar gehandeld in strijd met het recht op adequate en  effectieve rechtsbescherming zoals onder meer neergelegd in de artt. 6 en 7 van het Verdrag van Aarhus. De Afdeling gaat daar inhoudelijk niet op in nu de anterieure overeenkomst geen onderdeel van het geding is en evenmin een besluit van algemene strekking is waarop het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning is gebaseerd. Oftewel, er is in juridisch opzicht geen enkel raakvlak tussen de anterieure overeenkomst en de omgevingsvergunning. Doordat daardoor de exceptieve toetsing van de anterieure overeenkomst niet aan de orde is, wordt niet toegekomen aan de beantwoording van de vraag of deze overeenkomst kan worden gelijkgesteld met een plan of programma in de zin van art. 7 Verdrag van Aarhus, en of bij de voorbereiding daarvan voldoende inspraakmogelijkheden zijn geboden.


Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.