Planologische vergelijking bij bepalen m.e.r.-(beoordelings)plicht bestemmingsplan

Annotatie ABRvS 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1944, M en R 2017/18

Essentie

Bij het bepalen van de m.e.r.-(beoordelings)plicht van een bestemmingsplan behoeft geen rekening te worden gehouden met gebruiksmogelijkheden die ook reeds in een eerder bestemmingsplan zijn toegekend. Bij een m.e.r.-beoordeling dient uitgegaan te worden van de maximale planologische mogelijkheden.

Samenvatting

In de Nota van Toelichting bij het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit m.e.r.) (Stb. 1994, 540, blz. 46) is vermeld dat een eventuele m.e.r.-plicht alleen geldt voor de verandering of uitbreiding van de activiteit, maar niet voor het bestaande ongewijzigd blijvende gedeelte. Zoals eerder is overwogen in de uitspraak van 21 december 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BC1383 hoeft bij de beantwoording van de vraag of aan de drempelwaarde was voldaan geen rekening te worden gehouden met gebruiksmogelijkheden als die gebruiksmogelijkheden reeds in een eerder bestemmingsplan zijn toegekend.

De gronden van het sportlandgoed hadden in het vorige bestemmingsplan al een recreatieve bestemming. Dat plan stond het gebruik voor sport-, tennisvelden, golf en recreatievoorzieningen in de vorm van een meer, vakantiehuisjes, horecavoorziening en een paintballarena toe. Het thans bestreden plan staat dit gebruik op de daarvoor aangewezen delen van het landgoed wederom toe. Bij de beoordeling of een MER gemaakt moet worden behoeft dit gebruik dus niet te worden betrokken.

De activiteiten op het sportlandgoed vallen onder categorie D10, sub d en e, van de bijlage bij het Besluit m.e.r.: de aanleg, wijziging of uitbreiding van permanente kampeer- en caravanterreinen en de aanleg, wijziging of uitbreiding van themaparken. De drempelwaarden voor deze activiteiten zijn 25 ha of 250.000 bezoekers of meer per jaar. De gebruiksmogelijkheden zijn ten opzichte van het bestaande plan uitgebreid met buggyrijden en evenementen. Met inachtneming van de door de raad aangekondigde beperking van het buggyrijden tot het buggyparcours, overschrijdt de uitbreiding van de activiteiten deze drempelwaarden niet.

Het plan staat echter in het gehele gebied buggyrijden toe. Bij de beoordeling of een m.e.r. nodig is en of de m.e.r.-beoordelingsnotitie uit 2005 met de aanvullende onderzoeken voldoende is om dat oordeel op te baseren, is de raad niet van de maximale planologische mogelijkheden voor het buggyrijden uitgegaan. In zoverre is het plan niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en slaagt het betoog. De raad heeft gesteld het plan wat betreft de gronden waar buggyrijden wordt toegestaan in overeenstemming te willen brengen met de feitelijke situatie die in de onderzoeken als representatieve bedrijfssituatie wordt aangemerkt. De Afdeling ziet mede gelet daarop en in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om de raad op te dragen dit gebrek te herstellen.

Uitspraak

ABRvS 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1944, bestemmingsplan "Zwartemeer, Sportlandgoed", gemeente Emmen

Annotatie M.A.A. Soppe

1          In mijn annotatie bij ABRvS 1 juli 2015, M en R 2015/125, ben ik ingegaan op de vraag of bij het bepalen van de m.e.r.-(beoordelings)plicht zonder meer mag worden uitgegaan van een planologische vergelijking met het voorgaande bestemmingsplan dan wel dat een vergelijking moet worden gemaakt met de (legaal) bestaande feitelijke situatie. Aan de hand van meerdere uitspraken van de Afdeling heb ik geconcludeerd dat daarop geen eenduidig antwoord kon worden gegeven. In de onderhavige uitspraak beslecht de Afdeling echter het pleit ten faveure van de planologische vergelijking. In r.o. 19.2 stelt de Afdeling dat zij reeds in een uitspraak van 21 december 2007 heeft geoordeeld dat “bij de beantwoording van de vraag of aan de drempelwaarde was voldaan geen rekening” hoeft “te worden gehouden met gebruiksmogelijkheden die als gebruiksmogelijkheden reeds in een eerder bestemmingsplan zijn toegekend”. Nog daargelaten dat de desbetreffende overwegingen in r.o. 2.5.3. van de geciteerde uitspraak niet zo helder zijn als de Afdeling hier suggereert, gaat de Afdeling voorbij aan de uitspraak ABRvS 7 september  2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR6907, JM 2011/135. In deze van recentere datum zijnde uitspraak wordt in r.o. 2.11.4 ondubbelzinnig aangegeven dat als referentie bij het bepalen van de m.e.r.-beoordelingsplicht van het bestemmingsplan de legaal bestaande feitelijke situatie moet worden gehanteerd. Het zou voor de praktijk prettig zijn geweest als de Afdeling expliciet zou hebben uitgesproken dat de uitspraak van 7 september 2011 met de onderhavige uitspraak is overruled. Door de gekozen bewoordingen in r.o. 19.2 en de wijze waarop de Afdeling vervolgens in r.o. 19.3 toetst of in casu een m.e.r.-(beoordelings)plicht bestaat, ga ik er evengoed van uit dat dit het geval is. Ik denk dat de praktijk de thans gekozen benadering zal toejuichen. Er zal immers minder snel sprake zijn van een m.e.r.-(beoordelings)plicht. Dat tegen het aan de orde zijnde oordeel van de Afdeling vanuit juridische optiek bezwaren kunnen worden ingebracht (zie punt 3 van mijn eerder aangehaalde annotatie), doet daar niet aan af.

2.         De gebruiksmogelijkheden in het voorliggende bestemmingsplan zijn ten opzichte van het vorige bestemmingsplan uitgebreid met buggyrijden en evenementen. De Afdeling constateert dat er aldus sprake is van een uitbreiding van activiteit zoals genoemd in onderdeel D, onder 10 sub d en sub e, van de bijlage bij het Besluit mer. De betreffende drempelwaarden worden daarbij niet overschreden, zodat er in casu sprake is van een informele m.e.r.-beoordelingsplicht. Ter vervulling daarvan wordt door de gemeenteraad gerefereerd aan een m.e.r.-beoordelingsnotitie uit 2005, waarin volgens de raad al rekening zou zijn gehouden met de nieuwe gebruiksmogelijkheden. De uitkomst van de m.e.r.-beoordeling was dat er geen nadelige milieugevolgen zijn te verwachten zodat het opstellen van een MER achterwege kon blijven. Het feit dat een m.e.r.-beoordelingsbesluit al jaren oud is, is op zich geen beletsel dat het niet meer kan worden gebruikt. Wel dient het voldoende actueel te zijn. Zie bijvoorbeeld ABRvS 17 mei 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AX2144. Verder dient het project of plan waarvoor de m.e.r.-beoordeling in het verleden is opgesteld, overeen te stemmen met het project of plan waarvoor het thans opnieuw wordt gebruikt. Daar gaat het in casu mis. De maximale mogelijkheden ter zake van het buggyrijden zijn in het nieuwe bestemmingsplan ruimer dan waarvan uit is gegaan in de m.e.r.-beoordeling. Aangezien de raad heeft aangegeven dat is beoogd de situatie zoals beschreven in de m.e.r.-beoordeling planologisch te verankeren, ziet de Afdeling aanleiding om de raad middels de bestuurlijke lus in de gelegenheid te stellen om het bestemmingsplan daarop aan te passen. Alsdan zal er in zoverre geen discrepantie meer zijn tussen het bestemmingsplan en de m.e.r.-beoordeling.


Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.