Planologische vergelijking bij bepalen mer-plicht bestemmingsplan

Annotatie ABRvS 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2078, M en R 2015/125

Essentie

Bij het bepalen van de m.e.r.-plicht van het bestemmingsplan is uitgegaan van een planologische vergelijking met het voorgaande bestemmingsplan. Onduidelijk is of dit ook is toegestaan indien de voorgaande planologische mogelijkheden niet (volledig) zijn benut.

Samenvatting

De raad stelt dat geen verplichting bestaat tot het maken van een MER nu het ter toetsing voorliggende bestemmingsplan geen nieuwe activiteiten mogelijk maakt ten opzichte van het vorige bestemmingsplan. Uit de planregels volgt naar het oordeel van de Afdeling dat het plan inderdaad geen bedrijfsactiviteiten mogelijk maakt die met het vorige bestemmingsplan nog niet waren toegestaan. Voor zover appellant betoogt dat het plan niet conserverend van aard is, mist het derhalve feitelijke grondslag. Daarbij is bovendien van belang dat het plan - gelet op artikel 4, lid 4.4.2 van de planregels - geen activiteiten toestaat die ertoe leiden dat een plicht ontstaat op grond van artikel 7.2, eerste lid, van de Wm om een MER te maken. Voorts acht de Afdeling de eerst ter zitting door [appellant] ingenomen stelling dat het plan activiteiten mogelijk maakt die nog niet feitelijk plaatsvinden en waarvoor om die reden reeds voor de vaststelling van dit plan een MER moet worden gemaakt onvoldoende onderbouwd. Het betoog faalt reeds daarom.

Uitspraak

ABRvS 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2078, bestemmingsplan "VAR 2013", gemeente Voorst

Annotatie M.A.A. Soppe

1.         Bij het beoordelen van de vraag of er voor een bestemmingsplan een m.e.r.-(beoordelings)plicht bestaat op grond van art. 7.2 lid 1 Wm jo. het Besluit m.e.r., is van belang van welke referentiekader moet worden uitgegaan. Is dat de feitelijk bestaande situatie ten tijde van de vaststelling van het plan of zijn dat de planologische mogelijkheden in het voorgaande bestemmingsplan (voor zover die niet ten volle zijn gerealiseerd)? De gemeenteraad van Voorst gaat van het laatste uit. Aangezien het aan de orde zijnde bestemmingsplan geen bedrijfsactiviteiten mogelijk maakt die ook niet reeds waren toegestaan op grond van het voorgaande bestemmingsplan, was er naar zijn oordeel geen sprake van een wijziging of uitbreiding van een industrieterrein zoals bedoeld in onderdeel D-11.3 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. en kon een MER achterwege blijven.  Eerst tijdens de zitting wordt door de appellant gesteld dat het nieuwe bestemmingsplan bedrijfsactiviteiten mogelijk maakt die nog niet feitelijk plaatsvinden en dat er daarom weldegelijk sprake is van een uitbreiding of wijziging van een industrieterrein. De Afdeling acht die stelling onvoldoende onderbouwd en gaat daar aan voorbij. Aldus blijft de praktijk nog enigszins worstelen met de vraag wat rechtens als referentiekader heeft te gelden.

2.         De uitspraak ABRvS 7 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR6907, JM 2011/135, lijkt volstrekt helder over het te hanteren referentiekader. De Afdeling overweegt daarin (r.o. 2.11.4) als volgt: “Dat de uitbreiding volgens de raad ook onder het voorheen geldende bestemmingsplan was toegestaan betekent niet dat deze is aan te merken als een bestaande, ongewijzigd blijvende voorziening waarvoor geen m.e.r.-plicht bestaat, aangezien de daadwerkelijke uitbreiding ten tijde van het bestreden besluit niet had plaatsgevonden”. Hieruit volgt dat bij het bepalen van de m.e.r.-(beoordelings)plicht van een bestemmingsplan moet worden uitgegaan van hetgeen dat plan mogelijk maakt ten opzichte van de legaal bestaande feitelijke situatie ten tijde van de vaststelling van het plan. Twijfel omtrent deze conclusie is ontstaan door de uitspraken ABRvS 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2229, JM 2014/103 en ABRvS 26 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4264, JM 2015/24. In die uitspraken maakt de Afdeling voor de vraag of er een m.e.r.-(beoordelings)plicht bestaat een vergelijking met de voorheen bestaande planologische situatie. Daarbij blijft in het midden in hoeverre de bestaande planologische mogelijkheden reeds feitelijk waren ingevuld, hetgeen op zijn minst de suggestie wekt dat dat er niet toe doet. Die suggestie blijft ook na de onderhavige uitspraak bestaan. De Afdeling geeft in casu niet aan waarom appellant zijn stelling onvoldoende heeft onderbouwd. Is dat omdat onvoldoende is aangetoond dat de op grond van het voorgaande plan bestaande planologische mogelijkheden niet volledig zijn benut of is dat omdat appellant onvoldoende heeft onderbouwd dat als referentiekader bij het bepalen van de m.e.r.-(beoordelings)plicht van een bestemmingsplan moet worden uitgegaan van de legaal bestaande feitelijke situatie? Het gegeven dat in het bestemmingsplan een planregel is opgenomen ten gevolge waarvan m.e.r.-(beoordelings)plichtige activiteiten niet zijn toegestaan (aan die regel kent de Afdeling betekenis toe in haar oordeelsvorming), wijst er op dat er kennelijk geen sprake is van een zodanige bestemmingsregeling dat de huidige feitelijke situatie strikt conserverend is bestemd. Wijzigingen in de bestaande bedrijfsvoering lijken daarmee mogelijk. Als dat zo is en wanneer bij het bepalen van de m.e.r.-(beoordelings)plicht de legaal bestaande feitelijke situatie als referentiekader zou hebben te gelden, staat daarmee overigens niet vast dat er alsdan sprake is van de wijziging en/of uitbreiding van een industrieterrein in de zin van D-11.3. Uit ABRvS 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1467, M en R 2014/113, volgt dat een relatief geringe wijziging in het planologisch regime voor een bestaand industrieterrein geen wijziging in de zin van Besluit m.e.r. behelst.

3.         Naar mijn mening dient de legaal bestaande feitelijke situatie als referentiekader te worden gehanteerd. Ik kan mij derhalve goed vinden in de hiervoor genoemde uitspraak van 7 september 2011. Daarbij speelt met name (ook) de communautaire achtergrond van de m.e.r.-regelgeving een rol. De m.e.r.-richtlijn noch de smb-richtlijn bieden een basis voor het achterwege laten van een m.e.r.-(beoordeling) als er voor het desbetreffende project in het verleden reeds een vergunning is verleend dan wel reeds een plan is vastgesteld voor zover dat project of plan niet is gerealiseerd. Dat kan alleen anders zijn indien er in het verleden al een MER is gemaakt en dat rapport (eventueel na een aanvulling) nog voldoende volledig en actueel is. Wat betreft de m.e.r.-richtlijn zij in dat verband naar analogie verwezen naar de jurisprudentie van het Hof van Justitie zoals behandeld in paragraaf 3 van mijn bijdrage “Communautaire grenzen aan het beperken van de project-m.e.r.-plicht tot het eerste ruimtelijk plan over een gefaseerd te realiseren project (mede bezien in het licht van de Omgevingswet)", in P.J.J. van Buuren e.a. [red], Toonbeelden; Gedachten over provinciaal omgevingsrecht ter herinnering aan Toon de Gier, Deventer 2013, pp. 161-163.

4.         Tenslotte een opmerking over de planregel die m.e.r.-(beoordelings)plichtige activiteiten als bedoeld in het Besluit m.e.r. uitsluit. De Afdeling gaat in casu uit van de verbindendheid van die regel, waarschijnlijk reeds vanwege het feit dat appellant niet tegen de legitimiteit van die regel heeft geageerd (althans daarvan blijkt niet uit de uitspraak; zie voor een in dit opzicht soortgelijke uitspraak ABRvS 23 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU5380, JM 2012/12). Over de legitimiteit van een dergelijke in de praktijk veelvuldig voorkomende planregel is evenwel discussie mogelijk. Wanneer de motivering voor zo’n regel uitsluitend is gelegen in het voorkomen van een plan-m.e.r.-plicht voor het bestemmingsplan, komt het mij voor dat die regel niet dienstbaar is aan een goede ruimtelijke ordening en om die reden niet in het plan thuis hoort. Dat is anders indien de planregel (in ieder geval mede) is ingegeven vanwege de gedachte dat de m.e.r.-(beoordelings)plichtige activiteiten in de regel een hogere milieubelasting hebben dan de niet m.e.r.-(beoordelings)plichtige activiteiten en dat het gemeentebestuur het om die reden wenselijk vindt dat voor het toestaan van de eerstbedoelde activiteiten een separaat planologisch traject moet worden doorlopen.


Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.