Geen sprake van nieuwe stedelijke voorziening als bedoeld in Verordening Ruimte 2014

Annotatie ABRvS 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:987, M en R 2016/96

Essentie

Geen sprake van een nieuwe stedelijke voorziening in de zin van de Verordening Ruimte 2014, nu het vorige onherroepelijke bestemmingsplan de nevenactiviteiten bij het agrarisch bedrijf ook al mogelijk maakte en er geen nieuw beslag op de ruimte plaatsvindt. Aan de verschuiving van het bouwvlak wordt geen betekenis toegekend.
Het maximum aantal te houden geiten en de gevolgen daarvan voor de nabije omgeving worden niet beoordeeld in het kader van (de beroepsprocedure over) het bestemmingsplan. De vraag hoeveel geiten in de inrichting kunnen worden vergund, kan aan de orde komen in een eventuele procedure over de omgevingsvergunning voor de stal.

Samenvatting

Het vorige, onherroepelijke bestemmingsplan maakte de ontwikkelingen waarin het voorliggende bestemmingsplan als nevenactiviteit bij het agrarisch bedrijf voorziet ook reeds mogelijk. Voorts zal voor deze ontwikkelingen geen nieuw beslag op de ruimte plaatsvinden, maar zullen deze in reeds op het perceel aanwezige bebouwing worden gehuisvest. Gelet hierop is naar het oordeel van de Afdeling in dit geval geen sprake van (een) nieuwe stedelijke ontwikkeling(en) als bedoeld in de Verordening, zodat voornoemde ladder voor duurzame verstedelijking in zoverre niet op het bestemmingsplan van toepassing is.

Niet in geschil is dat de omvang van de geplande geitenboerderij veel kleiner is dan de in de bijlage bij het Besluit opgenomen drempelwaarde van 2000 geiten, zodat de raad in beginsel kon volstaan met het uitvoeren van een vormvrije mer-beoordeling. Op grond van de vormvrije mer-beoordeling heeft de raad geconcludeerd dat de voorgenomen activiteit geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu heeft, zodat geen verplichting bestaat tot het opstellen van een mer.

Ingevolge artikel 3.2.1, aanhef en onder c, van de planregels mag het bouwvlak, behoudens de onder sub 1. en 2. opgenomen beperkingen, volledig worden bebouwd. Op zichzelf wordt derhalve terecht betoogd dat de oppervlakte van de stal niet wordt gereguleerd door het plan. Dat was in dit geval evenwel niet noodzakelijk. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting begrijpt de Afdeling het betoog van [appellant sub 2] aldus dat het hem niet zozeer om de oppervlakte van de stal als zodanig gaat, als wel, uitgaande van een volledige bezetting van de stal, waarbij een grotere stal derhalve meer geiten zal huisvesten, om het aantal geiten dat in die stal kan en zal worden gehouden en de gevolgen daarvan voor de nabije omgeving. De vraag hoeveel geiten in de inrichting kunnen worden vergund, kan evenwel aan de orde komen in een eventuele procedure over de omgevingsvergunning voor de stal.

Uitspraak 

ABRvS 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:987, bestemmingsplan "1e herziening Buitengebied 2015", gemeente Korendijk

Annotatie J. Gundelach

1.         Bestendige jurisprudentie van de Afdeling leert dat voor de beoordeling van de ruimtelijke gevolgen van de in een bestemmingsplan voorziene activiteiten, in het bijzonder voor het bepalen van de milieuhinder van deze activiteiten, en voor de reikwijdte van de te verrichten onderzoeken en van de ruimtelijke onderbouwingen uit moet worden gegaan van de (representatieve invulling van de) maximale planologische mogelijkheden. Zie voor een beschouwing hierover M.A.A. Soppe en J. Gundelach, Het bestemmingsplan gemaximaliseerd, Over de spanning tussen reële versus theoretische maximale planologische mogelijkheden ter zake van met name bedrijventerreinen en het buitengebied, in: M. van der Heiden e.a. (red.), Co&co, Liber Amicorum, aangeboden aan dr. J.W. van Zundert, Deventer 2013, pp. 191-205. Bovenstaande uitspraak laat zien dat de Afdeling zich niet altijd door deze bestendige jurisprudentielijn laat leiden dan wel dat deze lijn kennelijk niet in alle gevallen (bijvoorbeeld bij de hier aan de orde zijnde toepassing van de ladder voor duurzame verstedelijking) behoeft te worden toegepast.

2.         De uitspraak ziet op de toekenning van een agrarische bestemming aan twee percelen. Op het noordelijke perceel is de woning van appellant 2 gesitueerd. Zijn woning is in het plan bestemd als bedrijfswoning. Op 30 meter afstand van het noordelijke perceel is het tweede perceel gesitueerd. Op dit zuidelijke perceel is behalve een agrarisch bedrijf (met uitzondering van intensieve veehouderij) ook een zorgboerderij voor dagopvang en/of dag- en nachtopvang van zorgbehoevenden toegestaan. Daarnaast zijn 24-uursopvang met een maximale duur van 6 maanden, een kinderdagverblijf, een theetuin/theeschenkerij, een landwinkel en een boerderijcamping mogelijk. Deze planologische gebruiksmogelijkheden waren onder het voorgaande bestemmingsplan Buitengebied Korendijk ook al toegestaan, maar nu is in dit plan het bouwvlak circa 18 meter in westelijke richting verschoven. Volgens de plantoelichting is aan de westzijde 1.800 m2 aan bouwvlak toegevoegd en is aan de oostzijde 1.800 m2 aan bouwvlak geschrapt. De bedoeling van de initiatiefnemer is dat aan de westzijde van het bouwvlak de geitenstal wordt gerealiseerd. Appellant 2 kan zich niet met de voorziene ontwikkelingen op het zuidelijk perceel verenigen en voert daartoe diverse beroepsgronden aan.

3.         Een van de beroepsgronden die appellant 2 aanvoert, is dat voor de nevenactiviteiten bij het agrarisch bedrijf de ladder voor duurzame verstedelijking uit de provinciale ruimtelijke verordening ten onrechte niet is doorlopen. Evenals de ladder zoals neergelegd in artikel 3.1.6, tweede lid, Bro, geldt deze provinciale ladder ook voor nieuwe stedelijke ontwikkelingen. De definitie van stedelijke ontwikkeling in de verordening is gelijk aan de definitie zoals gehanteerd in het Bro, zij het dat in de verordening ter invulling van “ruimtelijke ontwikkeling” blijkens de definitiebepaling ervan op “nieuwe bebouwing of nieuw gebruik van bebouwing of grond” wordt gedoeld. De Afdeling oordeelt dat er geen sprake is van (een) nieuwe stedelijke ontwikkeling(en), waardoor de toepassing van de ladder achterwege kan blijven. Zij overweegt daartoe dat het vorige onherroepelijke bestemmingsplan de nevenactiviteiten bij het agrarisch bedrijf reeds mogelijk maakte. Verder wijst zij erop dat voor deze ontwikkelingen geen nieuw beslag op de ruimte plaatsvinden, maar dat deze ontwikkelingen in de reeds op het perceel aanwezige bebouwing worden gehuisvest.

4.         De redenering dat er geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling bij een conserverend bestemmingsplan waarin niet wordt voorzien in nieuwe bouwmogelijkheden, is door de Afdeling ten aanzien van de ladder als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, Bro vaker toegepast. Zie bijvoorbeeld ABRvS 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1367 en ABRvS 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3972. Ook is de redeneerlijn dat er geen nieuwe stedelijke ontwikkeling is, als er geen (substantieel) nieuw ruimtebeslag is en/of de ontwikkelingen plaatsvinden in reeds bestaande bebouwing, vaker gehanteerd. Zie onder meer ABRvS 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4421, BR 2015, 20 m.nt. Breeman en Bäcker, ABRvS 2 maart 2016,  ECLI:NL:RVS:2016:561 en ABRvS 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1075. Dat vergelijkbare redeneerlijnen ook in deze zaak door de Afdeling worden gehanteerd (nu zowel in de provinciale ruimtelijke verordening als bij de ladder op grond van artikel 3.1.6, tweede lid, Bro wordt uitgegaan van eenzelfde definitie van nieuwe stedelijke ontwikkeling) is in zoverre te begrijpen. Wat wel opvalt in onderhavige uitspraak is dat de Afdeling geen betekenis toekent aan het feit dat het bouwvlak (met een lengte van circa 104 en een breedte van circa 92 meter) in zijn geheel 18 meter in westelijke richting is verschoven. Het plan voorziet daarmee in bebouwingsmogelijkheden die er voorheen niet waren. Verder is het feitelijk mogelijk dat de zorgboerderij en de nevenactiviteiten in de voormalige agrarische bebouwing worden gesitueerd, maar staat het plan er gelet op de maximale planologische mogelijkheden niet aan in de weg dat de zorgboerderij en de nevenactiviteiten (met uitzondering van de theetuin/theeschenkerij die louter in bestaande bebouwing zijn toegestaan) op het westelijk deel van het nieuwe bouwvlak worden gerealiseerd. Aan dit gegeven heeft de Afdeling geen waarde gehecht. Kennelijk is de onder punt 2 beschreven bedoeling van de initiatiefnemer hier voor de Afdeling doorslaggevend geweest.

5.         Overigens had de Afdeling wellicht ook met een andere motivering tot het oordeel kunnen komen dat geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. In casu gaat het om een zorgboerderij inclusief nevenactiviteiten met een planologisch toegestane oppervlakte van maximaal 650 m2. Hiervan mag de oppervlakte van de theetuin/theeschenkerij maximaal 40 m2 en de landwinkel maximaal 50 m2 bedragen. Alhoewel de jurisprudentie over wat onder een stedelijke ontwikkeling dient te worden verstaan zeer casuïstisch is, acht ik het op voorhand niet onmogelijk dat de Afdeling in dit geval tot het oordeel had kunnen komen dat vanwege de kleinschaligheid van het project geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Zo heeft de Afdeling eerder een project inhoudende de combinatie van sanering van bebouwing en realisatie van twee woningen en een kapschuur (ABRvS 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:903), twee woningen en een onderwijsvoorziening/educatiecentrum met een oppervlakte van 150 m2 met onderschikte en aan het educatiecentrum gelieerde horeca en detailhandel (ABRvS 2 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:522), enkele gebouwen voor verblijfsrecreatie (ABRvS 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3398) en een tiental/elftal woningen (ABRvS 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:653/ABRvS 16 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2921, JBO 2015, 300 m.nt. Van der Meijden) vanwege de kleinschaligheid ervan niet als een nieuwe stedelijke ontwikkeling aangemerkt.

6.         Appellant 2 stelt verder de oppervlakte van de nieuw te bouwen geitenstal en het aantal geiten ter discussie. Zij vraagt zich af hoe gewaarborgd wordt dat het aantal geiten op de geitenboerderij beperkt zal blijven tot het aangekondigde maximum van 500. De Afdeling overweegt dat behoudens enkele beperkingen het bouwvlak volledig mag worden bebouwd en de oppervlakte van de stal niet wordt gereguleerd door het plan. De bouwregels uit het plan beziend zou in theorie een stal van circa 100 meter lang en 90 meter breed met een goothoogte van 6 en een bouwhoogte van 11 meter mogelijk zijn. Het reguleren van de oppervlakte van de stal was volgens de Afdeling evenwel in dit geval niet noodzakelijk. Het ging de appellant immers niet zozeer om de oppervlakte van de stal als zodanig, als wel, uitgaande van een volledige bezetting van de stal om het aantal geiten dat in die stal kan worden gehouden en de gevolgen daarvan voor de nabije omgeving. De Afdeling wijdt vervolgens niet teveel woorden aan het afdoen van deze beroepsgrond. Zij volstaat met de mededeling dat de vraag hoeveel geiten in de inrichting kunnen worden vergund, aan de orde kan  komen in een eventuele procedure over de omgevingsvergunning voor de stal.

7.         Dat oordeel is opmerkelijk. Immers, juist nu het appellant gaat om de gevolgen van het aantal te houden geiten voor de omgeving, is er mijns inziens sprake van een planologisch relevant aspect waarvan de beoordeling bij uitstek (ook) thuishoort in het kader van de vaststelling van het bestemmingsplan. Zie bijvoorbeeld ABRvS 27 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7482, Gst. 2013, 93 m.nt. Van Alphen, en ABRvS 4 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3394, NJB 2015, 2191, JBO 2015, 346, JM 2016, 8 m.nt. Bokelaar en TBR 2015, 191 m.nt. Engelberts. Mijns inziens dient een beoordeling over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de geitenstal qua locatie en qua omvang niet doorgeschoven te worden naar de eventuele omgevingsvergunningprocedure. Daarbij wijs ik er nog op dat een omgevingsvergunning milieu als bedoeld in artikel 2.1 sub e Wabo, pas nodig is bij het houden van meer dan 2.000 geiten (zo volgt uit categorie 8.3, onderdeel C, van bijlage I van het Bor) dan wel wanneer zulks voortvloeit uit een omgevingsvergunning beperkte milieutoets (die nodig is wanneer het aantal geiten is gelegen tussen 51 en 2.000). Zou in de onderhavige casus een beoordeling naar de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de geitenstal zijn verricht, dan zou volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling uit moeten worden gegaan van de (representatieve invulling van de) maximale mogelijkheden van het plan. Dat zou in dit geval inhouden dat – nu het aantal te houden geiten niet in de planregels is gemaximeerd – uit zou moeten worden gegaan van het maximale aantal geiten dat redelijkerwijs in de planologisch maximaal toegestane stal gehuisvest zou kunnen worden. Hierbij mag overigens in het kader van een representatieve invulling rekening worden gehouden met de bijbehorende voorzieningen en het daarmee verbonden ruimtebeslag die voor (het kunnen exploiteren van) een geitenstal noodzakelijk zijn (vgl. ABRvS 30 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6909 en ABRvS 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1308). Ondanks de eventueel benodigde voorzieningen is het gelet op de grootte van het bouwvlak niet ondenkbaar dat een veel grotere stal kan worden geplaatst dan voor 500 geiten nodig is en dat een dergelijke stal met een groter aantal dieren een navenant grotere impact op de omgeving mee zou kunnen brengen. Ware dit het geval geweest en zou de impact op de omgeving ruimtelijk onaanvaardbaar zijn, dan was een pragmatische oplossing geweest dat de Afdeling zelf voorzienend alsnog een planregel aan het plan had toegevoegd op grond waarvan louter een geitenhouderij met maximaal 500 geiten was toegestaan. Voor een dergelijke oplossing heeft de Afdeling al vaker gekozen. Zie bijvoorbeeld ABRvS 27 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7482, Gst. 2013, 93 m.nt. Van Alphen. Al met al is niet goed te begrijpen dat de Afdeling het reguleren van de oppervlakte van de stal dan wel het normeren van het aantal te houden geiten niet noodzakelijk acht.

8.         Overigens valt aan het feitencomplex van de zaak op, dat hoewel appellant er kennelijk niet zeker van was dat er maar maximaal 500 geiten zouden worden gehouden, hij er niet aan twijfelde dat de omvang van de geitenhouderij veel kleiner zou zijn dan 2.000 geiten. Nu dat niet tussen partijen in geschil is, oordeelt de Afdeling in reactie op de beroepsgrond inhoudende dat de vormvrije m.e.r.-beoordeling niet op een juiste wijze had plaatsgevonden, dat de gemeenteraad in beginsel met een vormvrije m.e.r.-beoordeling heeft kunnen volstaan. Daarbij wordt er in wezen vanuit gegaan dat de drempelwaarde (meer dan 2.000 geiten) van categorie 14 (de oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie voor het fokken, mesten of houden van dieren) in onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. niet wordt overschreden. Uit het vorenstaande volgt dat het bestemmingsplan niet borgt dat er niet meer dan 2.000 geiten zullen worden gehouden. Formeel-juridisch had de Afdeling daarom ook tot het oordeel kunnen komen dat een plan-m.e.r. voor het bestemmingsplan had moeten worden verricht, nu het bestemmingsplan (genoemd in kolom 3 van categorie 14) kaderstellend is voor de in kolom 4 genoemde besluiten. Dat dit oordeel er niet komt, lijkt overigens goed te verklaren doordat de Afdeling ook nu weer strikt op basis van de beroepsgronden oordeelt. Appellant heeft niet geageerd tegen het ontbreken van een plan-MER. Daar gaat de Afdeling dus ook niet op in. De Afdeling is er in beginsel niet toe genegen om ter zake van m.e.r.-beroepsgronden zelf ambtshalve de rechtsgronden aan te vullen. Zie bijvoorbeeld ABRvS 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2457, JAF 2015, 534 m.nt. Van der Meijden, M en R 2015, 156 m.nt. Soppe en JM 2015, 120 m.nt. Van der Meulen, ABRvS 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:780, AB 2014, 269 m.nt. Benhadi, JM 2014, 50 m.nt. Hoevenaars en Van der Meulen, JM 2014, 79 m.nt. Wagenmakers en JBO 2014, 55/57 m.nt. Van der Meijden, en ABRvS 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:517, JB 2014, 67, M en R 2014, 80 m.nt. Soppe en JM 2014, 72 m.nt. Leijendekker-van Kaam en Hoevenaars. Dat de uitzondering de regel bevestigt, wordt geïllustreerd door ABRvS 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:854. Hierin vatte de Afdeling een betoog van appellant dat ten onrechte geen MER is opgesteld, terwijl wel sprake is van een activiteit die valt onder categorie 21.5 van onderdeel C en categorie 18.8 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r., op als een beroep op de m.e.r.-richtlijn. Dit gebeurt onder de expliciete mededeling dat zij hier overgaat tot het aanvullen van rechtsgronden. Deze uitspraak maakt derhalve duidelijk dat artikel 8:69, tweede lid, Awb geen dode letter is en dat er door onder meer bevoegde gezagen in beroepsprocedures verstandig aan wordt gedaan om rekening te houden met de mogelijkheid dat een rechtsgrond wordt aangevuld. De kans daarop mag weliswaar klein zijn, de gevolgen van een ambtshalve aanvulling kunnen daarentegen groot zijn, bijvoorbeeld een herstelopdracht of de vernietiging van het besluit. Rekening houden met een ambtshalve aanvulling van een rechtsgrond zou bijvoorbeeld kunnen behelzen dat het bestuursorgaan tijdens de beroepsfase alsnog tot een gewijzigde vaststelling van het besluit overgaat, teneinde de eventueel te verwachten aanvulling adequaat het hoofd te kunnen bieden.


Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.