Wanneer mag een waterschap een rechthebbende van onroerende zaken verplichten om de aanleg of wijziging van waterstaatswerken te gedogen? En wanneer moet tot onteigening worden overgegaan? Op deze vraag geeft de Afdeling in haar uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1719 antwoord.
Wat was er aan de hand?
Het dagelijks bestuur van Waterschap Brabantse Delta heeft een grondeigenaar bij beschikking op grond van artikel 5.24 lid 1 Waterwet verplicht om te gedogen dat er maatregelen worden uitgevoerd op haar perceel. Het perceel ligt in de Noordpolder van Ossendrecht. Deze polder is onderdeel van de ecologische hoofdstructuur en aangewezen als Natte Parel. Dit betekent dat het gebied niet mag verdrogen. Om dit te voorkomen is er een projectplan vastgesteld. Ook is er een peilbesluit vastgesteld om het grondwaterpeil in de polder te kunnen verhogen. Beide besluiten zijn inmiddels onherroepelijk. Voor de uitvoering van deze besluiten zijn maatregelen nodig, onder meer op het perceel van de grondeigenaar. Hier moet een gedeelte van een watergang worden gedempt, een stuw worden aangelegd en een duiker worden geplaatst. Tegen de opgelegde gedoogbeschikking heeft de grondeigenaar rechtsmiddelen aangewend. Het dagelijks bestuur is (uiteindelijk) in hoger beroep gegaan tegen de tussen- en einduitspraak van de rechtbank. Hierin oordeelt de rechtbank dat het dagelijks bestuur onvoldoende heeft onderzocht en gemotiveerd dat de belangen van de grondeigenaar geen onteigening vorderen. Het dagelijks bestuur had volgens de rechtbank de gevolgen van het stijgen van het waterpeil op het perceel van de grondeigenaar bij zijn belangenafweging moeten betrekken.
Juridisch kader: voorwaarden om te kunnen gedogen
Gedoogplichten zijn van oudsher van groot belang om het actieve waterbeheer te kunnen uitvoeren. Niet alle gronden waarop zich waterstaatswerken bevinden zijn in eigendom van de waterbeheerder. De Waterwet kent diverse gedoog- en duldplichten, die bij beschikking of ex lege worden opgelegd. Een gedoogplicht verandert niets aan de eigendomsverhoudingen. De gedoogplicht maakt wel inbreuk op het eigendomsrecht. In artikel 5.24 lid 1 Waterwet is de gedoogplicht opgenomen die nodig is voor het aanleggen of wijzigen van waterstaatswerken en de daarbij behorende werkzaamheden. Onder de volgende voorwaarden mag deze worden opgelegd:
- als de grondeigenaar geen toestemming heeft verleend voor de aanleg of wijziging van het waterstaatswerk;
- als de gedoogplicht bij (individuele) beschikking van de waterbeheerder is opgelegd (betreft dus geen verplichting ex lege);
- als de gedoogbeschikking in ieder geval twee weken voor aanvang van de werkzaamheden aan de rechthebbende(n) is bekendgemaakt (vergelijk artikel 5.24 lid 2 jo. 5.21 lid 2 Waterwet), tenzij er sprake is van een spoedeisend geval;
- voor zover dit voor de vervulling van de taken van de waterbeheerder redelijkerwijs nodig is;
- voor zover dit in het belang is voor de realisering van een of meer doelstellingen zoals die zijn genoemd in artikel 2.1 lid 1 Waterwet;
- wanneer naar het oordeel van de waterbeheerder de belangen van de grondeigenaar geen onteigening vorderen.
In de jurisprudentie is met name discussie over de laatste voorwaarde: wanneer is onteigening aangewezen en mag er dus geen gedoogplicht worden opgelegd?
Wanneer is onteigening aangewezen?
Voor het antwoord op de vraag of de belangen van de grondeigenaar geen onteigening vorderen, moet volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling het volgende worden onderzocht:
- Wat is de voor de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk benodigde grondoppervlakte in verhouding tot het totale grondoppervlak van de grondeigenaar?
- Doen zich bijzondere omstandigheden voor, bijvoorbeeld de omstandigheid dat de bruikbaarheid van de rest van een perceel vermindert als gevolg van de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk op een gedeelte van dat perceel?
Het antwoord op de vraag of belangen van de grondeigenaar geen onteigening vorderen is casuïstisch van aard. De bestuursrechter toetst dit oordeel van de waterbeheerder terughoudend. In de volgende gevallen was onteigening volgens de Afdeling niet aangewezen:
- Een benodigde grondoppervlakte van 2,89% van het totale grondoppervlak zonder dat de bruikbaarheid van de rest van een perceel vermindert (ABRvS 1 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:524, r.o. 11 en 12);
- Een benodigde grondoppervlakte van 6,5% van het totale grondoppervlak in combinatie met een beperkte tijdsduur van de werkzaamheden van enkele maanden. Dat de maximale tijdsduur niet is vastgelegd in de gedoogbeschikking, is niet relevant (ABRvS 16 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2894, r.o. 1 t/m 3);
- Een benodigde grondoppervlakte van 6,9% van het totale grondoppervlak zonder dat de bruikbaarheid van de delen van de percelen waarop de werkzaamheden worden verricht na deze werkzaamheden zal afnemen (ABRvS 16 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2895, r.o. 1 t/m 3);
- Een benodigde grondoppervlakte van 4,69% van het totale grondoppervlak met een maximale beperking in functionaliteit en bereikbaarheid van gronden in drie clusters van werkzaamheden van elk 8 weken. Hierbij behouden de gronden hun functie vóór en ná oplegging van de gedoogplicht. De overige percelen en opstallen blijven bereikbaar. De gebruikte gronden worden na afloop van de werkzaamheden weer in de oorspronkelijke staat dan wel overeenkomstig de bestemming opgeleverd (zie ABRvS 24 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1991, r.o. 5.3);
- Een benodigde grondoppervlakte van 2,26% van het totale grondoppervlak zonder de aanwezigheid van bijzondere omstandigheden (zie ABRvS 19 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA3668, r.o. 3).
In het volgende geval was onteigening wel aangewezen:
- Een benodigde grondoppervlakte van 16,7% van het totale grondoppervlak in combinatie met aanmerkelijke gevolgen voor de bruikbaarheid van het perceel (ABRvS 24 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:3068, r.o. 2.2 t/m 2.4).
Uitspraak Afdeling bestuursrechtspraak van 29 mei 2019
In de casus die centraal staat in de uitspraak van 29 mei 2019, is de benodigde grondoppervlakte maar 0,1% van het totale grondoppervlak van de grondeigenaar. Dit is volgens de Afdeling dusdanig gering, dat dit geen onteigening van het perceel vordert.
De vraag is of de bruikbaarheid van het perceel door de aanleg van met name de stuw, dusdanig vermindert, dat dit moet worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid die onteigening vordert. Volgens het dagelijks bestuur moet voor de beantwoording van die vraag alleen worden gekeken naar de gevolgen die voortvloeien uit de aanleg of wijziging van die specifieke waterstaatswerken. De Afdeling is het eens met het dagelijks bestuur. Het stijgen van het waterpeil en de vernatting daardoor zijn toegestaan op grond van het onherroepelijke peilbesluit. Deze zijn niet het gevolg van de aanleg van (onder meer) de stuw. Eventuele gevolgen van het stijgende waterpeil kan bij het opleggen van de gedoogplicht dan ook geen rol spelen. De aanleg en wijziging van de waterstaatswerken hebben ook geen andere gevolgen die ertoe leiden dat de bruikbaarheid van het perceel vermindert. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat er bijzondere omstandigheden zijn die onteigening vorderen. Het opleggen van de gedoogplicht is dus volgens de Afdeling – anders dan de rechtbank heeft overwogen – rechtmatig.
Deze uitspraak illustreert dat het juridisch gezien van belang is om een zuiver onderscheid te maken tussen enerzijds de gevolgen die voortvloeien uit de aanleg of wijziging van de specifieke waterstaatswerken waarvoor de gedoogplicht wordt opgelegd en anderzijds andere gevolgen die zich in een breder verband als gevolg van een project kunnen voordoen. Alleen de eerste gevolgen zullen in de beoordeling moeten worden meegenomen of zich een bijzondere omstandigheid voordoet die onteigening vordert.
En de grondeigenaar?
Blijft de grondeigenaar dan met lege handen achter? Nee. Zij komt mogelijk in aanmerking voor een schadevergoeding. Het vergoeden van schade is overigens geen voorwaarde voor het opleggen van een gedoogplicht. Hiervoor is een aparte te volgen procedure: de grondeigenaar kan een verzoek tot schadevergoeding indienen als bedoeld in artikel 7.14 Waterwet.