Annotatie Rb Oost-Brabant 16 juni 2023, ECLI:NL:RBOBR:2023:2931,  M en R 2023/84

Essentie

Artikel 3 lid 4 Wgv is een plan als bedoeld in de SMB-richtlijn waarvoor is verzuimd een plan-MER te maken

Samenvatting

De zaak gaat over een vergunning waarbij twee bedrijven met ieder hun eigen omgevingsvergunning samensmelten tot één inrichting met één vergunning. De vergunning is verleend met toepassing van artikel 3, vierde lid, van de Wet geurhinder en veehouderijen (Wgv). Dit artikel maakt het mogelijk om toch uit te breiden (meer dieren te houden) in situaties met teveel geurhinder. Op basis van het artikel is het toegestaan om 50% van de milieuwinst door geurreducerende maatregelen te gebruiken om meer dieren te houden. Veel veehouderijen in Nederland hebben vergunningen waarbij gebruik is gemaakt van artikel 3, vierde lid van de Wgv. De rechtbank is van oordeel dat de wetgever een strategische milieubeoordeling had moeten verrichten voordat dit onderdeel van de wet werd aangenomen. De wetgever heeft deze beoordeling niet gemaakt en dat is in strijd met de SMB-richtlijn (2001/42/EG). Daarom had het college volgens de rechtbank artikel 3, vierde lid, van de Wgv buiten toepassing moeten laten (niet mogen gebruiken in dit geval). De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het college op basis van artikel 7af, veertiende lid, van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (BuChw) inmiddels de bevoegdheid heeft om af te wijken van artikel 3, vierde lid, van de Wgv en in concrete gevallen dus maatwerk kan leveren na een uitgebreide beoordeling van de daarmee gepaard gaande milieugevolgen. Ook enkele andere beroepsgronden slagen.

Uitspraak

Rb Oost-Brabant 16 juni 2023, ECLI:NL:RBOBR:2023:2931, vergunning voor de activiteit “milieu” voor het uitbreiden en wijzigen van het veehouderijbedrijf, gemeente Reusel-De Mierden

Annotatie M.A.A. Soppe en T. Rötscheid

1          Op grond van art. 7.2 lid 2 Wet milieubeheer (‘Wm’) in samenhang gelezen met art. 2 lid 3 Besluit milieueffectrapportage (‘Besluit mer’) moet er een plan-MER worden gemaakt voor de plannen die staan vermeld in kolom 3 van de onderdelen C en D van de bijlage bij het Besluit mer, voor zover die plannen kaderstellend zijn voor de in kolom 4 genoemde besluiten over de in kolom 1 bedoelde activiteiten. Uitgaande van art. 7.2 Wm en het Besluit mer geldt er vanwege kaderstelling uitsluitend een plan-mer-plicht voor de plannen die zijn opgenomen in kolom 3 van de onderdelen C en D. Dat wordt onderschreven in ABRvS 7 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2218. Maar inmiddels is duidelijk dat het gesloten stelsel in het Besluit mer niet houdbaar is in het licht van de smb-richtlijn.  Er zijn onvoldoende plannen voor de plan-mer-plicht aangewezen. Uit onder meer HvJ EU 27 oktober 2016, ECLI:EU:C:2016:816, JM 2017/12, HvJ EU 7 juni 2018, ECLI:EU:C:2018:403, HvJ EU 7 juni 2018, ECLI:EU:C:2018:401 en HvJ EU 25 juni 2020, ECLI:EU:C:2020:503 (Nevele), M en R 2020/102, JM 2020/104 volgt onder meer dat ook producten van regelgeving als plan of programma in de zin van de smb-richtlijn kunnen worden aangemerkt. Met uitzondering van de beheersverordening op grond van art. 3.38 Wet ruimtelijke ordening is zulke regelgeving niet als kolom 3-plan in de onderdelen C en D van de bijlage bij het Besluit mer aangewezen. In ABRvS 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1395 (r.o. 39-46) (uitbreiding windpark Delfzijl Zuid), M en R 2021/123, BR 2021/91, JM 2021/112 heeft de Afdeling over de toentertijd geldende windturbinebepalingen in het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling milieubeheer geoordeeld dat deze hebben te gelden als kaderstellende plannen en programma’s in de zin van de smb-richtlijn waarvoor op basis van de rechtstreekse werking van de smb-richtlijn een plan-MER had moeten worden gemaakt. Dat er ook andere wettelijke bepalingen zijn waarvoor in strijd met de smb-richtlijn is verzuimd een plan-MER te maken is evident, gelijk de inschatting dat daaromtrent de nodige jurisprudentie zal verschijnen. De uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant (‘de rechtbank’) vormt daarvan een illustratie.

2             De rechtbank is van oordeel dat art. 3 lid 4 Wet geurhinder en veehouderij (‘Wgv’) een plan of programma in de zin van art. 2 onder a smb-richtlijn is. Art. 3 lid 4 Wgv maakt het voor een veehouderij mogelijk uit te breiden (meer dieren te houden) in situaties met teveel geurhinder. Op basis van het artikel is het toegestaan om 50% van de milieuwinst door geurreducerende maatregelen te gebruiken om meer dieren te houden.

3          In het kader van art. 2 sub a smb-richtlijn is van belang dat art. 3 lid 4 Wgv is opgesteld en vastgesteld door de regering en de Staten-Generaal. Aldus is voldaan aan het eerste vereiste van vorenbedoelde bepaling. Het tweede vereiste is dat het plan of programma door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen moet zijn voorgeschreven. De term ‘voorgeschreven’ lijkt te wijzen in de richting van verplicht vast te stellen plannen of programma’s. Dat is echter niet het geval. Waar het (uitsluitend) om gaat is dat de procedure voor het vaststellen van het plan is vastgelegd. Aldus volgt uit HvJ EU 22 maart 2012, ECLI:EU:C:2012:159, punt 31, HvJ EU 7 juni 2018, ECLI:EU:C:2018:401, punt 43, HvJ EU 25 juni 2020, ECLI:EU:C:2020:503, punten 50-52 en HvJ EU 9 maart 2023, ECLI:EU:C:2023:176, punt 30). Het Hof van Justitie EU (‘Hof’) heeft aangegeven dat de doelstelling van de smb-richtlijn in gevaar dreigen te komen als de plan-mer-plicht uitsluitend zou gelden voor plannen of programma’s waarvan de vaststelling verplicht is. De procedure voor het vaststellen van een wet in formele zin is vastgelegd in art. 82 e.v. Grondwet (‘GW’). Aldus beantwoordt art. 3 lid 4 Wgv ook het tweede vereiste in art. 2 sub a smb-richtlijn. De rechtbank is er overigens wel vanuit gegaan dat art. 3 lid 4 Wgv een grondslag in een wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling moet hebben wil er sprake zijn van een plan of programma. In r.o. 9.7 wordt om die reden uiteengezet dat de Wgv een duidelijke grondslag heeft in art. 8.8 lid 1 sub b Wm (oud) en het huidige art. 2.14 lid 1 sub a-2 Wabo. De rechtbank had deze toetsingsstap echter achterwege kunnen laten. Het is wel te begrijpen dat de rechtbank dat niet heeft gedaan. In r.o. 34 van de hiervoor aangehaalde uitspraak over de uitbreiding van het windpark Delfzijl Zuid heeft de Afdeling in dit verband eenzelfde toetsingsmaatstaf gehanteerd als de rechtbank thans doet. Daarin overweegt zij namelijk dat de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling milieubeheer door wettelijke bepalingen zijn voorgeschreven, nu de vaststelling daarvan is geregeld in onder meer art. 8.40 lid 1 Wm en art. 3.14 leden 4 en 5, en art. 3.15, 3.15a leden 3 en 5 van het Activiteitenbesluit. De Afdeling had ook hier kunnen volstaan met een verwijzing naar art. 82 e.v. GW waarin de procedure voor het vaststellen van wetten in formele zin en algemene maatregelen van bestuur is bepaald. Gelet hierop delen wij ook niet het in de Kamerbrief van 25 mei 2023 (IENW/BSK-2023/133584) door de staatssecretaris van IenW ingenomen standpunt dat wetten in formele zin nimmer onder de reikwijdte van de smb-richtlijn vallen, omdat deze niet door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven. Gezien de uitleg die het Hof aan het begrip ‘voorgeschreven’ geeft en art. 82 e.v. GW is dat standpunt (evident) onjuist.

4          Nadat de rechtbank heeft geoordeeld dat art. 3 lid 4 Wgv een plan of programma is, wordt ingegaan op de vraag of voor dit artikellid een plan-mer-plicht bestond. Daarvoor zijn de criteria in art. 3 lid 2 smb-richtlijn van belang. Het eerste criterium is dat art. 3 lid 4 Wgv betrekking heeft op een of meer van de daar genoemde sectoren, waaronder bijvoorbeeld landbouw, industrie, grondgebruik en ruimtelijke ordening zijn begrepen. De rechtbank oordeelt dat de Wgv betrekking heeft op landbouw en aldus aan deze voorwaarde voldoet. De rechtbank onderbouwt dat verder niet. Dat is echter geen gemis. Het is namelijk niet vereist dat een plan of programma uitsluitend wordt vastgesteld met betrekking tot één sector. Het gaat erom dat het plan of programma in ieder geval mede betrekking heeft op een van de sectoren. Zie o.a. punt 51 van HvJ EU 22 februari 2022, ECLI:EU:C:2022:102, M en R 2022/75, AB 2022/226, JM 2022/60. Het leidt geen twijfel dat de Wgv in ieder geval betrekking heeft op landbouw. Voor zover de rechtbank de vraag moet beantwoorden of art. 3 lid 4 Wgv sec plan-mer-plichtig is op grond van de smb-richtlijn, had onzes inziens alleen naar dat artikellid gekeken moeten worden. Voor zover art. 3 lid 4 Wgv niet ziet op landbouw, lijkt het ons echter wel te zien op grondgebruik en ruimtelijke ordening (afstemming functies).

5          Het tweede uit art. 3 lid 2 smb-richtlijn voortvloeiende criterium voor het bepalen van een plan-mer-plicht is dat het plan of programma kaderstellend moet zijn voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de projecten die zijn opgenomen in de bijlagen I en II bij de mer-richtlijn. De rechtbank gaat niet in op de vraag of art. 3 lid 4 Wgv zich richt op vergunningen ter zake van onder de mer-richtlijn begrepen projecten. Dat is deels het geval. De oprichting en wijziging van installaties met betrekking tot intensieve pluimvee- en varkenshouderijen I-17) en overige intensieve veeteeltbedrijven (II-1) staan vermeld in de bijlagen bij de mer-richtlijn (zie bijlage I, onder 17 en bijlage II, onder 1-e, bij de mer-richtlijn). Dat art. 3 lid 4 Wgh een ruimere strekking heeft staat er niet aan in de weg dat aan dit deel van het tweede criterium wordt voldaan. Dan resteert de vraag of art. 3 lid 4 Wgv kaderstellend is.

6          Op basis van de arresten van het Hof, waaronder begrepen het door de rechtbank met name aangehaalde arrest HvJ EU 22 februari 2022, ECLI:EU:C:2022:102, kan worden gesteld dat van kaderstelling sprake is als het plan of programma voldoende gedetailleerde regels (criteria en modaliteiten) bevat over de ligging, aard, omvang en/of gebruiksvoorwaarden van mer-(beoordelings)plichtige projecten. Die regels moeten van belang zijn voor mogelijk optredende milieugevolgen. Of het pakket een compleet geheel vormt (voor wat betreft de relevante milieufactoren), acht het Hof niet bepalend (HvJ EU 25 juni 2020, ECLI:EU:C:2020:503, punt 70). Als een plan of programma volledig indicatief is voor bevoegde gezagen voor het vergunningbesluit over de mer-(beoordelings)plichtige projecten, dan is van kaderstelling geen sprake (HvJ EU 25 juni 2020, ECLI:EU:C:2020:503, punt 76 en HvJ EU 12 juni 2019, ECLI:EU:C:2019:484, punt 44).

7          De rechtbank overweegt in r.o. 9.8 dat art. 3 lid 4 Wgv kaderstellend is. Dit artikellid bevat volgens de rechtbank gedetailleerde en dwingende regels voor de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning in (geur)overbelaste situaties bij een toename van het aantal dieren in een bepaalde diercategorie. Wij kunnen de rechtbank in haar oordeel volgen. Immers volgt uit de jurisprudentie van het Hof dat een plan of programma ook kaderstellend kan zijn als de betreffende regels in het plan niet op alle relevante milieugevolgen ziet. Wij gaan ervan uit dat dit betekent dat een plan of programma ook kaderstellend kan zijn als het kader op slecht één milieuaspect ziet. Verder is art. 3 lid 4 Wgv van belang voor de omvang en de gebruiksvoorwaarden van veehouderijen die met een beroep op dit artikellid willen uitbreiden.

8          In de r.o. 9.9 en 9.10 geeft de rechtbank aan waarom niet de gehele Wgv op basis van de smb-richtlijn plan-mer-plichtig is en waarom dat wel het geval is voor art. 3 lid 4 Wgv. De rechtbank is van oordeel dat al voor de inwerkingtreding van de Wgv een beoordelingskader voor geur van veehouderijen gold en dat die normstelling niet strenger was. Verder leidt de rechtbank uit de parlementaire geschiedenis af dat voor de Wgv geen plan-mer is doorlopen (de rechtbank gebruikt overigens de term strategische milieubeoordeling; die term wordt in de smb-richtlijn gebruikt en staat gelijk aan een plan-mer). De memorie van toelichting en de daarop volgende parlementaire stukken bevatten volgens de rechtbank echter wel veel informatie die gewoonlijk ook door middel van een plan-mer moet worden verzameld. Onder meer deze argumenten brengen de rechtbank ertoe dat er geen aanleiding is om de gehele Wgv buiten toepassing te laten, dan wel onverbindend te verklaren wegens strijd met de smb-richtlijn. Voor art. 3 lid 4 Wgv is dat anders, omdat dit artikel bij amendement in de wet is terecht gekomen met als enige motivering dat ondernemers bij investeringen in stalsystemen met minder geuruitstoot net als bij de Reconstructiewet de ontstane ruimte gedeeltelijk kunnen gebruiken. De rechtbank stelt vast dat toepassing van art. 3 lid 4 Wgv kan leiden tot een nog grotere geurbelasting die het bevoegd gezag niet mag weigeren vanwege het exclusieve kaderstellende karakter van de wet. De mogelijke milieueffecten van art. 3 lid 4 Wgv zijn niet vooraf beoordeeld. Dat is het verschil tussen dit artikellid en de overige bepalingen van de Wgv en maakt dat art. 3 lid 4 Wgv wel is vastgesteld in strijd met (art. 3 en art. 5 lid 1 van) de smb-richtlijn.

9          Helaas geeft de rechtbank niet aan hoe met name de in r.o. 9.9 gegeven argumenten zich verhouden tot de smb-richtlijn en de daarop gebaseerde jurisprudentie. In art. 13 lid 3 smb-richtlijn is bepaald dat de verplichting tot het opstellen van een plan-MER (in ieder geval) geldt voor plannen en programma’s waarvoor de eerste formele voorbereidende handeling plaatsvindt na het in lid 1 genoemde tijdstip (21 juli 2004). Daarin is niet aangegeven dat het opstellen van een plan-MER achterwege kan blijven als het plan of programma een bestendiging is van reeds bestaand beleid en/of een voortzetting van eerdere regelgeving voor zover de milieueffecten daarvan reeds inzichtelijk zijn gemaakt buiten het kader van mer. Zou er voor dat eerdere beleid en/of die voormalige regelgeving een MER zijn gemaakt, dan had wellicht op grond van punt 47 van HvJ EU 9 maart 2023, ECLI:EU:C:2023:176, kunnen worden gesteld dat dan niet opnieuw een plan-MER nodig zou zijn.

10        Tenslotte gaat de rechtbank in op de vraag of art. 3 lid 4 Wgv onverbindend moet worden verklaard dan wel (in het concrete geval) buiten toepassing moet worden gelaten. Voor de rechtbank is in dat opzicht bepalend of art. 3 lid 4 Wgv een exclusief karakter heeft voor de (omgevings)vergunningverlening (zie r.o. 10.1 e.v.). De rechtbank is van oordeel dat van kaderstelling geen sprake is als het plan of programma weliswaar voldoende gedetailleerde regels (criteria en modaliteiten) bevat over de ligging, aard, omvang en/of gebruiksvoorwaarden van mer-(beoordelings)plichtige projecten, maar die regels niet altijd hoeven te worden toegepast (en aldus geen exclusief kader vormen). Het is de vraag of dit wel spoort met de jurisprudentie van het Hof over kaderstelling. Als de regels in een plan puur indicatief zijn, impliceert dat dat er geen sprake is van kaderstelling. Maar het niet exclusief zijn van regels, lijkt geen reden om niet van kaderstelling te kunnen spreken.

Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.