Annotatie HvJ EU 22 februari 2022, ECLI:EU:C:2022:102, M en R 2022/75

Essentie

Uitleg begrip kaderstelling in smb-richtlijn; een nationale maatregel waarmee wordt beoogd de natuur en het landschap te beschermen en waarin te dien einde algemene verbodsbepalingen en vergunningsplichten worden vastgelegd, zonder voldoende gedetailleerde regels vast te stellen over de inhoud, voorbereiding en uitvoering van de projecten genoemd in de bijlagen I en II van richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, is niet kaderstellend en daarmee niet plan-mer-plichtig.

Samenvatting

Wat de vraag betreft of een regeling als het Inntal Südbesluit het kader vormt voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten, dient in herinnering te worden gebracht dat het begrip „plannen en programma’s” betrekking heeft op elke handeling die, door vaststelling van op de betrokken sector toepasselijke regels en controleprocedures, een groot pakket criteria en modaliteiten vaststelt voor de goedkeuring en de uitvoering van een of meerdere projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben [arrest van 25 juni 2020, A e.a. (Windturbines in Aalter en Nevele), C 24/19, EU:C:2020:503, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. Deze uitlegging is erop gericht te waarborgen dat voorschriften die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben, aan een milieubeoordeling worden onderworpen [arrest van 25 juni 2020, A e.a. (Windturbines in Aalter en Nevele), C 24/19, EU:C:2020:503, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. Aan het in artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42 gestelde vereiste dat het betrokken plan of programma het kader moet vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de in de bijlagen I en II bij richtlijn 2011/92 genoemde projecten, moet dus worden geacht te zijn voldaan wanneer dit plan of programma een groot pakket criteria en modaliteiten vaststelt voor de goedkeuring en de uitvoering van een of meerdere van deze projecten, met name met betrekking tot de ligging, aard, omvang en gebruiksvoorwaarden van dergelijke projecten, of de toewijzing van hulpbronnen in verband met die projecten. Aan dit vereiste is daarentegen niet voldaan in het geval van een plan of programma dat weliswaar betrekking heeft op in de bijlagen I en II bij richtlijn 2011/92 genoemde projecten, maar niet dergelijke criteria of modaliteiten vaststelt. In casu wordt in § 5, lid 1, van het Inntal Südbesluit enkel een vergunningsplicht opgelegd voor een bepaald aantal activiteiten en projecten binnen het in § 1 omschreven beschermde gebied, waaronder projecten van dezelfde aard als die welke zijn opgesomd in de bijlagen I en II bij richtlijn 2011/92. Het is juist dat deze bepaling voor sommige van deze projecten de omvang bepaalt waarboven voor de uitvoering ervan een voorafgaande vergunning moet worden verkregen. Zelfs voor dergelijke gevallen stelt die bepaling evenwel geen criteria of modaliteiten vast voor de goedkeuring en de uitvoering van die projecten. Uit de bewoordingen van § 5, lid 2, van het Inntal Südbesluit blijkt dat deze bepaling de afgifte van een vergunning „onverminderd andere wettelijke bepalingen” afhankelijk stelt van één enkele algemene voorwaarde, namelijk dat „de voorgenomen maatregel geen effecten zoals bedoeld in § 4 veroorzaakt of [dat] dergelijke effecten door middel van aanvullende bepalingen kunnen worden gecompenseerd”. Hier moet aan worden toegevoegd dat ten eerste vaststaat dat het in § 4 van het Inntal Südbesluit gestelde verbod op „alle handelingen [...] waardoor het karakter van het [beschermde landschap] verandert of die indruisen tegen het [in § 3 van dit besluit bedoelde] beschermingsdoel” in wezen overeenkomt met hetgeen reeds is bepaald in § 26, lid 2, BNatSchG. Ten tweede wordt niet betwist dat § 3 van het Inntal Südbesluit dit beschermingsdoel in algemene termen omschrijft, zonder precieze criteria of modaliteiten vast te stellen waarvan de naleving de voorwaarde voor de vergunning voor het uitvoeren van de verschillende in § 5, lid 1, van deze verordening bedoelde projecten zou vormen. Bijgevolg kan de vaststelling van het Inntal Südbesluit weliswaar een zekere invloed hebben op de locatie van projecten, door het moeilijker te maken te kiezen voor een locatie binnen het in § 1 van dit besluit omschreven beschermde gebied en het daarentegen makkelijker te maken om voor een locatie buiten dat gebied te kiezen, ook in zones die vóór de vaststelling van dat besluit deel uitmaakten van het aangewezen beschermde gebied, maar lijkt dit besluit geen groot pakket criteria en modaliteiten vast te stellen voor de goedkeuring en de uitvoering van een of meerdere van de in de bijlagen I en II bij richtlijn 2011/92 genoemde projecten, hetgeen de verwijzende rechter evenwel dient na te gaan. Gelet op het voorgaande moet op de eerste en de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42 aldus moet worden uitgelegd dat een nationale maatregel waarmee wordt beoogd de natuur en het landschap te beschermen en waarin te dien einde algemene verbodsbepalingen en vergunningsplichten worden vastgelegd, zonder voldoende gedetailleerde regels vast te stellen over de inhoud, voorbereiding en uitvoering van de projecten genoemd in de bijlagen I en II van richtlijn 2011/92, niet binnen de werkingssfeer van deze bepaling valt.

Uitspraak

Hof van Justitie EU 22 februari 2022, ECLI:EU:C:2022:102, prejudiciële beslissing inzake de uitlegging van artikel 3, lid 2, onder a), en lid 4, van richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s

Annotatie M.A.A. Soppe

1 Op grond van art. 3 lid 2 sub a smb-richtlijn dient een plan-MER te worden gemaakt voor plannen en programma’s die worden voorbereid met betrekking tot bepaalde sectoren en die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de in bijlage I en II bij de mer-richtlijn genoemde projecten. In de huidige mer-regelgeving zijn de plannen en programma’s waarvoor een plan-mer-plicht kan bestaan limitatief opgesomd (in kolom 3 van de onderdelen C en D van de bijlage bij het Besluit mer). Als zo’n plan of programma kaderstellend is voor de vergunningbesluiten over de projecten in kolom 1 van de onderdelen C of D van de bijlage bij het Besluit mer, geldt er in beginsel een plan-mer-plicht. Na de inwerkingtreding van de Omgevingswet volgt uit art. 16.36 lid 1 Omgevingswet dat een plan-MER moet worden gemaakt voor plannen en programma’s die het kader vormen voor mer-(beoordelings-)plichtige besluiten over projecten als bedoeld in art. 16.43 lid 1 Ow. Zowel naar huidig als naar toekomstig recht is relevant hoe de tot de smb-richtlijn te herleiden term ‘kaderstelling’ moet worden uitgelegd. Het onderhavige arrest biedt daartoe enig inzicht.

2 De Omgevingswet en het Omgevingsbesluit geven geen verduidelijking wanneer een plan of programma een kader vormt als bedoeld in art. 16.36 lid 1 Ow. Uit de parlementaire geschiedenis bij de huidige mer-regelgeving kan worden afgeleid dat de wetgever meende dat het niet per se hoeft te gaan om juridisch bindende kaderstelling. Zie o.a. Kamerstukken II 2004/05, 29 811 nr, 3-4 en de nota van toelichting bij het in 2006 gewijzigde Besluit mer 1994 (oud), Stb 2006, 338, p.36-37. Van kaderstelling zou ook sprake kunnen zijn als een plan of programma “de toon” zet voor de vervolgbesluitvorming. Dat betekent dat het plan of programma wel een zekere mate van concreetheid moet bevatten over het betreffende project en de daarover te nemen vervolgbesluiten. In oudere jurisprudentie heeft de Afdeling geoordeeld dat kaderstelling niet impliceert dat er sprake moet zijn van een juridische binding van het mer-(beoordelings)plichtige besluit aan het plan of programma. Zie ABRvS 9 september 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ7183, JM 2009/141 (r.o. 2.6.3) en ABRvS 17 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7758, JM 2010/61 (r.o. 2.7.7). In die uitspraken vormde een bestemmingsplan het kader voor eventueel te verlenen milieuvergunningen. Dat het bestemmingsplan daarvoor geen juridisch bindend kader vormt deed daar kennelijk niet aan af. Het “toonzettingscriterium” is in deze jurisprudentie overigens niet expliciet benoemd. Waar de Afdeling de afgelopen jaren kreeg te oordelen over de vraag of een plan of programma kaderstellend was, was dat steeds in de context van de eventuele rechtstreekse werking van de smb-richtlijn. De Afdeling refereerde in de rechtspraak dan ook niet aan de parlementaire geschiedenis bij de oorspronkelijke implementatie van de smb-richtlijn in de Nederlandse mer-regelgeving (en het daarin verwoorde “toonzettingscriterium), maar aan de wijze waarop het HvJ EU het begrip ‘kaderstelling’ uitlegt. Zie o.a. ABRvS 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1125, JM 2020/81, ABRvS 3 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1064, JM 2019/79. Omdat het HvJ EU heeft aangegeven dat de term ‘kaderstelling’ een autonoom Unierechtelijke begrip is dat op het grondgebied van de Unie uniform moet worden uitgelegd (HvJ EU 25 juni 2020, ECLI:EU:C:2020:143 (punt 75), is duidelijk dat ook in de toekomst geen betekenis aan het “toonzettingscriterium” kan worden toegekend. De rechtspraak van het HvJ EU is bepalend.

3 Uit jurisprudentie van het HvJ EU volgt dat de beantwoording van de vraag of sprake is van kaderstelling een onderzoek vereist naar de inhoud en doestelling van de betreffende regeling. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omvang van de milieubeoordeling van de projecten als bedoeld in bijlage I en II bij de mer-richtlijn. Zie HvJ EU 17 juni 2010, ECLI:EU:C:2010:355 ( punt 45); zie ook HvJ EU 7 juni 2018, ECLI:EU:C:2018:401 (punt 50) en HvJ EU 7 juni 2018, ECLI:EU:C:2018:403 (punt 46). Het begrip kaderstellende plannen en programma’s heeft verder betrekking op “iedere handeling die, door vaststelling van op de betrokken sectoren toepasselijke regels en controleprocedures, een heel pakket criteria en modaliteiten vaststelt voor de goedkeuring en de uitvoering van één of meerdere projecten die aanzienlijke milieugevolgen kunnen hebben.” Aldus valt te lezen in punt 49 van HvJ EU 28 oktober 2016, ECLI:EU:C:2016:816. Dit beoordelingskader is door het HvJ EU nadien veelvuldig toegepast. Zie HvJ 7 juni 2018, ECLI:EU:C:2018:401 (punt 54), HvJ EU 7 juni 2018, ECLI:EU:C:2018:403 (punt 53), HvJ EU 8 mei 2019, ECLI:EU:C:2019:384 (punt 50), HvJ EU 12 juni 2019, ECLI:EU:C:2019:483 (punt 61) en HvJ EU 25 juni 2020, ECLI:EU:C:2020:143 (punt 67). Het begrip “groot pakket van criteria en modaliteiten” moet op een kwalitatieve en niet op een kwantitatieve manier moet worden begrepen. Of het pakket een compleet geheel vormt (voor wat betreft de relevante milieufactoren), acht het HvJ EU niet bepalend. Zie HvJ EU 25 juni 2020, ECLI:EU:C:2020:143 (punt 70). Het gaat erom dat de betrokken bepalingen een voldoende groot belang en reikwijdte hebben om de op de betrokken sector toepasselijke voorwaarden te bepalen en dat de keuzen die via die normen in het bijzonder met betrekking tot milieu worden gemaakt, ertoe dienen de voorwaarden vast te stellen waaronder toekomstige concrete projecten kunnen worden vergund. Verwezen zij naar HvJ EU 28 oktober 2016, ECLI:EU:C:2016:816 (punt 50) en HvJ EU 25 juni 2020, ECLI:EU:C:2020:143 (punt 72). Puur indicatieve plannen hebben niet als kaderstellend hebben te gelden. Zie HvJ EU 25 juni 2020, ECLI:EU:C:2020:143 (punt 76) en HvJ EU 12 juni 2019, ECLI:EU:C:2019:484 (punt 44).

4 Het onderhavige arrest biedt ook inzicht in de term ‘kaderstelling’. In het Inntal Südbesluit, waarmee is beoogd de natuur en het landschap te beschermen, is een vergunningplicht opgelegd voor een bepaald aantal activiteiten binnen een geografisch afgebakend gebied, waaronder begrepen projecten “van dezelfde aard” als die welke zijn opgenomen in de bijlagen I en II bij de mer-richtlijn. Het HvJ EU stelt vast dat voor sommige projecten een omvang wordt bepaald waarboven voor de uitvoering ervan een voorafgaande vergunning moet worden verkregen. In het besluit wordt uitsluitend gereguleerd dat de vergunning kan worden verleend als het beoogde project het karakter van het gebied niet verandert en niet indruist tegen het beschermingsdoel van de aanwijzing. Het aanwijzingsbesluit kan een zekere invloed hebben op de locatie van projecten, door het moeilijker maken te kiezen voor een locatie binnen Inntal Süd en het daarentegen makkelijker te maken te kiezen voor een locatie buiten dat gebied. Maar daarmee is volgens het HvJ EU geen sprake van criteria en modaliteiten die betrekking hebben op “de ligging, aard, omvang en gebruiksvoorwaarden van dergelijke projecten, of de toewijzing van hulpbronnen in verband met die projecten.” (punten 64-69). Van kaderstelling is geen sprake.

5 Omdat de besproken arresten van het Hof zeer casuïstisch zijn, is het lastig daaruit eenduidige algemene criteria te destilleren voor het antwoord op de vraag wanneer sprake is van een “groot pakket criteria en modaliteiten” en daarmee van kaderstelling in de zin van art. 3 lid 2 sub a van de smb-richtlijn. Dat merkt ook de A-G in de conclusie bij dit arrest. Volgens de A-G vormt bijvoorbeeld een plan of programma slechts een kader voor de voorbereiding van projecten die onder bijlage I en II bij de mer-richtlijn vallen, indien er “middels dat kader voorwaarden kunnen worden verbonden aan die projecten” (A-G HvJ EU 16 september 2021, ECLI:EU:C:2021:746 (punt 88)). In dat verband is volgens de A-G niet nodig dat projecten uitdrukkelijk en in detail zijn opgenomen in het plan of programma, maar is het wel absoluut noodzakelijk dat de plannen of programma’s “voldoende criteria bevatten waarmee rekening moet worden gehouden bij de vaststelling van de inhoud van de projecten en bij de voorbereiding en praktische uitvoering ervan.” (punt 89).

6 Op basis van de arresten van het HvJ EU lijkt in ieder geval het volgende te kunnen worden afgeleid over de duiding van het begrip kaderstelling:

voor kaderstelling moet het plan of programma voldoende gedetailleerde regels bevatten over de inhoud, voorbereiding en (praktische) uitvoering van projecten;
bij kaderstelling gaat het met name om regels die handelen over ligging, aard, omvang en gebruiksvoorwaarden van projecten; die regels moeten van belang zijn voor mogelijk optredende milieugevolgen;
puur indicatieve plannen hebben niet als kaderstellende plannen of programma’s te gelden.

7 Op basis van de door het HvJ EU gegeven invulling van kadervorming en specifiek gelet op het Nevele-arrest (HvJ EU 25 juni 2020, ECLI:EU:C:2020:503, TBR 2020/135, M en R 2020/102) heeft de Afdeling over de toenmalige windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling milieubeheer geoordeeld dat deze een groot pakket criteria en modaliteiten voor toekomstige vergunningen bevatten. Er was daarom sprake van kaderstelling (ABRvS 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1395, M en R 2021/123, BR 2021/91, JM 2021/112 (r.o. 39-46)). Zie nader hierover H.W. Frins en A.G.A. Nijmeijer, Van Nevele naar Delfzijl en verder, M en R 2021/120.

8 Voor het Besluit Kwaliteit Leefomgeving (BKL) en het Besluit Activiteiten Leefomgeving (BAL) is geen plan-MER gemaakt. Het is zeker dat in deze regelingen bepalingen zijn opgenomen die aan de hand van de besproken jurisprudentie als kaderstellend voor vergunningen over onder meer mer-(beoordelings)plichtige projecten moeten worden aangemerkt. Dat is in ieder geval door de wetgever onderkend wat betreft de normstelling voor windturbineparken in onder meer het BAL. Op 1 juli 2022 is de tijdelijke overbruggingsregeling windturbineparken in werking getreden (Stb. 2022, 181). Die houdt onder meer in dat de normstelling in onder meer het BAL over de windturbineparken buiten toepassing blijft. Nadat de resultaten van het in voorbereiding zijnde plan-MER over de normstelling over windturbineparken bekend zijn, zal opnieuw in normstelling worden voorzien. Voor het overige is vanwege de plan-mer-regelgeving (nog) geen concrete actie getroffen met betrekking tot de zonder plan-mer tot stand gekomen Omgevingswet-uitvoeringsregels, al wordt er achter de schermen wel over nagedacht.

Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.