Annotatie ABRvS 7 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:493
Essentie
Oordeel van bevoegd gezag dat de voorgenomen activiteit geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu heeft moet deugdelijk worden gemotiveerd. Enkele verwijzing naar sectorale onderzoeken onvoldoende. Er dient een integrale beoordeling van de relevante criteria van bijlage III bij de mer-richtlijn plaats te vinden. In het mer-beoordelingsbesluit moet naar de relevante criteria worden verwezen. Cumulatie met andere bestaande en/of goedkeurde projecten in casu onvoldoende in acht genomen.
Samenvatting
Op basis van de verrichte onderzoeken op omgevingsaspecten in dit wijzigingsplan en gezien de aard en omvang van het project, is afgewogen dat voor dit plan geen Milieueffectrapport nodig is. Deze motivering in de plantoelichting voldoet naar het oordeel van de Afdeling niet aan de eisen die daaraan worden gesteld. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen dient het bevoegd gezag zijn standpunt dat een activiteit daadwerkelijk geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben, deugdelijk te motiveren. Daarbij is een enkele verwijzing naar de verrichte sectorale onderzoeken, zoals hier in de plantoelichting onder "Conclusie" is gedaan, niet voldoende. Bij de integrale beoordeling van de mogelijke nadelige gevolgen van het project voor het milieu dient op grond van artikel 7.17, derde lid, van de Wet milieubeheer rekening te worden gehouden met de relevante criteria van bijlage III bij de Richtlijn 2011/92/EU (PbEU 2012, L 26; hierna: de m.e.r.-richtlijn). In de motivering van het m.e.r.-beoordelingsbesluit dient het bevoegd gezag ook te verwijzen naar deze relevante criteria, zo vereist het vierde lid van die bepaling. In bijlage III bij de m.e.r.-richtlijn zijn de kenmerken van de projecten, de plaats van de projecten en de kenmerken van het potentiële effect als criteria genoemd. Bij het criterium kenmerken van de projecten moet onder meer de cumulatie met andere bestaande en/of goedgekeurde projecten in aanmerking worden genomen. Het college heeft aan het voorgaande niet voldaan. Op dit punt slaagt het betoog.
Uitspraak
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State d.d. 7 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:493, wijzigingsplan "Natuurgoed Ziedewij", gemeente Barendrecht
Annotatie T. Rötscheid en M.A.A. Soppe
1 De voorliggende uitspraak handelt over een wijzigingsplan waarmee enkele agrarische percelen worden getransformeerd tot een natuurgebied waar kan worden gerecreëerd, overnacht, en gewoond. Het plan maakt onder meer de aanleg van een landschapstuin mogelijk evenals de bouw van enkele woningen en ecolodges met bijbehorende voorzieningen zoals horeca en parkeergelegenheid. Het wijzigingsplan wordt door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) vernietigd vanwege gebreken in onder meer de planregels, de uitgevoerde mer-beoordeling, het ontbreken van de laddertoets en strijdigheid met de wijzigingsvoorwaarden uit het moederplan. In deze noot gaan wij in op de relevantie van de uitspraak voor de mer-regelgeving.
2 In r.o. 15-15.5 bespreekt de Afdeling de mer-gerelateerde beroepsgronden van appellanten. De Afdeling rept met geen woord over de verhouding moederplan/wijzigingsplan. Die verhouding is mogelijk wel relevant. Zie hierover onze (in het vorige nummer opgenomen) bijdrage “jurisprudentie mer-beoordeling 2023” (M en R 2024/17) waarin wij in par 2 in gaan op de figuur van de mer-beoordeling in relatie tot gefaseerde (ruimtelijke-ordenings)besluitvorming. Eigenlijk had de mer-beoordeling al moeten worden gemaakt voor het moederplan omdat bij het bepalen van de mer-(beoordelings)plicht van een bestemmingsplan ook rekening moet worden gehouden met de mogelijkheden die worden geboden met flexibiliteitsbepalingen. Uit (paragraaf 5.1 van) de toelichting bij het moederplan blijkt dat geen mer-beoordeling is verricht. In dat geval schuift de mer-beoordelingsplicht door naar het volgende plan, in dit geval het wijzigingsplan. Dat kan worden afgeleid uit ABRvS 28 maart 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA1675.
3 Voor het bepalen van de bezoekersaantallen als bedoeld in kolom 2 van onderdeel D.10 van de bijlage bij het Besluit mer is door het college aansluiting gezocht bij een enigszins vergelijke ontwikkeling (Bieschbosch Museameiland), waarover concrete cijfers beschikbaar zijn en waaruit zou volgen dat het te verwachten bezoekersaantal van de aan de orde zijnde voorziening ruim onder de 250.000 per jaar ligt. De Afdeling accordeert deze werkwijze. Dit is in lijn met eerdere Afdelingsjurisprudentie waaruit kon worden opgemaakt dat het is toegestaan om een naar objectieve maatstaven reële inschatting te maken van de in de praktijk redelijkerwijs te verwachten bezoekersaantallen, waarbij zo mogelijk aansluiting wordt gezocht bij ervaringscijfers van reeds bestaande vergelijkbare voorzieningen (zie uitgebreid hierover M.A.A. Soppe, Milieueffectrapportage en ruimtelijke ordening; Een juridische beschouwing over het (dis)functioneren van het instrument milieueffectrapportage in de ruimtelijke ordening (diss.), Kluwer, Deventer 2005, i.h.b. par. 8.6.1). In bijlage V bij het Ob zijn nauwelijks nog drempelwaarden opgenomen, ook niet wat betreft het equivalent van D.10 van de bijlage bij het Besluit mer (zie onderdeel M van bijlage V bij het Ob). Daar waar dat nog wel het geval is, wordt de drempelwaarde niet gekoppeld aan bezoekersaantallen. In zoverre is de vraag hoe het bezoekersaantal moet worden geprognosticeerd bij het bepalen van de mer-(beoordelings)plicht niet meer relevant als de Omgevingswet het toepasselijk recht vormt.
4 Het bevoegd gezag komt beslissingsruimte toe bij de vraag of de ontwikkeling tot aanzienlijke nadelige milieugevolgen kan leiden. In onze hiervoor genoemde bijdrage “jurisprudentie mer-beoordeling 2023” hebben wij (in par. 4) aangegeven dat het onzes inziens lijkt te gaan om beleidsruimte. Het bevoegd gezag heeft in lijn daarmee een redelijk grote mate van vrijheid om te bepalen of een project al dan niet aanzienlijk milieugevolgen kan hebben en of in verband daarmee een project-MER moet worden gemaakt. Echter moet het bevoegd gezag daarbij wel rekening houden met alle relevante criteria van bijlage III bij de mer-richtlijn. Dat dient vervolgens uit te monden in een integrale beoordeling van alle mogelijk aanzienlijke milieugevolgen. Een enkele verwijzing naar de verrichte sectorale onderzoeken is hiertoe onvoldoende (vgl. ABRvS 5 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1372, JM 2023/79). De door het college in voorliggende uitspraak in zeer summiere en algemene bewoordingen verrichte beoordeling in de plantoelichting volstaat de toets aan deze maatlat niet. Zo dient bij het criterium ‘kenmerken van het project’ ook te worden gekeken naar de cumulatie met andere projecten. Uit niks blijkt dat het college op dit criterium acht heeft geslagen, noch waarom het college dit kennelijk geen relevent criterium vond zodat het buiten beschouwing kon worden gelaten.
5 De Afdeling oordeelt in casu nog maar eens dat in een mer-beoordeling geen alternatievenonderzoek hoeft te worden meegenomen. Dit is bestendige jurisprudentie. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:744, JM 2015/85 (r.o. 10.3).
6 In de praktijk wordt door tegenstanders van plannen en projecten nogal eens naar voren gebracht dat een bepaalde ontwikkeling in een ruimer verband had moeten worden beschouwd, bijvoorbeeld in een gebiedsvisie. De Afdeling overweegt in deze uitspraak dat er geen wettelijke eis is om zo’n visie op te stellen voordat tot de vaststelling van een bestemmingsplan kan worden overgegaan. Als er wel een overkoepelende visie is, bijvoorbeeld een programma, impliceert dat niet dat een in het kader van een bestemmingsplan opgesteld MER ook al opgesteld had moeten zijn voorafgaande aan het vaststellen van die visie. Dat kan worden afgeleid uit r.o. 22 en 22.1 van ABRvS 13 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1036.
7 Vanwege de omvang en aard van de gebreken ziet de Afdeling geen ruimte om toepassing te geven aan de bestuurlijke lus ex artikel 8:51a Awb. Zou er alleen sprake zijn geweest van een gebrekkige mer-beoordeling, dan had een bestuurlijke lus wel in de rede gelegen. Wij verwijzen naar ABRvS 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2115, M en R 2023/81, JM 2023/93.