Annotatie ABRvS 1 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4048, TvAR 2024/8164

Essentie

Algemene wet bestuursrecht, art. 3:2, art. 3:46, Wet natuurbescherming, art. 2.7, art. 2.8; Wet milieubeheer, art. 7.2a

Samenvatting

Een feitelijk aanwezige situatie die onder het overgangsrecht van een bestemmingsplan is toegestaan, kan als referentiesituatie worden gehanteerd in het kader van de Wet natuurbescherming. De Afdeling gaat om.

Uitspraak

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State d.d. 1 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4048, omgevingsvergunning verleend voor het in strijd met het bestemmingsplan bouwen en gebruiken van een kas, gemeente 

Annotatie D. Korsse 

Om te beoordelen of een herziening van een bestemmingsplan leidt tot een toename van stikstofdepositie in een Natura 2000-gebied moet met toepassing van het AERIUS-rekenmodel een verschilberekening worden gemaakt. Daarbij moet worden nagegaan of de ruimtelijke ontwikkelingen waarin het bestemmingsplan voorziet, ten opzichte van de referentiesituatie een toename van stikstofdepositie veroorzaken. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan bestaat de referentiesituatie volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak uit de feitelijk bestaande, planologisch legale situatie ten tijde van de vaststelling van het nieuwe plan.

Onder ‘planologisch legaal’ werd volgens oude jurisprudentie van de Afdeling geen wegbestemd gebruik begrepen. Dergelijk gebruik is ooit gestart in overeenstemming met de toenmalige bestemming en de daarbij behorende regels, maar is op enig moment onder het overgangsrecht komen te vallen omdat de daaraan ten grondslag liggende positieve bestemming is geschrapt. De beschermende werking van het overgangsrecht impliceert – kort gezegd – dat het gebruik mag worden voortgezet zolang het niet langer dan een jaar (vrijwillig) wordt gestaakt.

Hoewel wegbestemd gebruik dus legaal aanwezig is, in die zin dat het onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan mag worden voortgezet en daartegen niet handhavend kan worden opgetreden, werd dergelijk gebruik niet beschouwd als bestaand legaal gebruik dat onderdeel uitmaakt van de referentiesituatie in het natuurspoor. Bij de stikstofberekening moest dergelijk gebruik worden beschouwd als een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling, ook al was dat gebruik al sinds jaar en dag aanwezig. Zie bijvoorbeeld de door de Afdeling aangehaalde uitspraak van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1371. Daarin is sprake van feitelijk bestaand gebruik, waarbij een perceel al tientallen jaren met enige regelmaat gebruikt wordt voor paardensportevenementen. De Afdeling overweegt dat ook als dit gebruik onder het overgangsrecht van het voorafgaande bestemmingsplan zou vallen, dit niet betekent dat deze evenementen planologisch legaal zouden zijn. In een uitspraak van 20 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ4932, oordeelt de Afdeling dat bestaand gebruik als golfbaan niet tot de referentiesituatie kan worden gerekend, omdat aan het overgangsrecht dat op het gebruik van toepassing is, geen recht op een positieve bestemming kan worden ontleend.

In de voorliggende uitspraak wijzigt de Afdeling uitdrukkelijk haar koers. Ook aan de beschermende werking van planologisch overgangsrecht kan volgens de Afdeling een referentiesituatie worden ontleend die kan worden beschouwd als de feitelijke, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het desbetreffende bestemmingsplan. Daarbij geldt wel de voorwaarde dat het gebruik dat met het vast te stellen bestemmingsplan als zodanig wordt bestemd overeen moet komen met het gebruik dat eerder onder het overgangsrecht was toegestaan en feitelijk aanwezig is. Een dergelijk gebruik zou ook zonder dat daarvoor een planologische toestemming is vereist, onder de beschermende werking van het planologisch overgangsrecht kunnen worden voortgezet. In zoverre voorziet een bestemmingsplan dan ook niet in een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling, aldus de Afdeling.

De Afdeling concludeert dat de raad moet onderzoeken of het gebruik als jachthaven waarin het nieuwe bestemmingsplan voorziet, werd beschermd door het overgangsrecht in het voorgaande plan. Op basis van dit onderzoek kan worden beoordeeld of het plan passend beoordeeld moet worden en – in het verlengde daarvan – of daarvoor een plan(mer)beoordeling moet worden gemaakt.

Naar verwachting blijft de lijn uit deze uitspraak ook relevant onder de Omgevingswet, althans, zolang de passende beoordeling van omgevingsplannen in algemene zin hetzelfde benaderd zal worden als onder de Wro het geval was. Hoewel afscheid is genomen van het overgangsrecht dat volgens het Besluit ruimtelijke ordening standaard moest worden opgenomen in ieder bestemmingsplan, zal bestaand legaal gebruik ook bij de wijziging van het omgevingsplan in de regel moeten worden gerespecteerd, in die zin dat het tenminste wordt beschermd met een overgangsrechtelijke regeling. Dat gebruik kan dan ook deel uit blijven maken van de referentiesituatie.