Toegestane situatie op de peildatum vormt referentiesituatie voor passende beoordeling voor plannen

Annotatie ABRvS 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9083, M en R 2013/97

Essentie

Bestemmingsplan voor de uitbreiding van een varkenshouderij. Wijziging jurisprudentie: toegestane situatie op de peildatum vormt referentiesituatie voor de Nbw 1998-passende beoordeling voor plannen; aansluiting bij jurisprudentie over referentiesituatie Nbw 1998-vergunningen sinds 31 maart 2010. Het houden van varkens en vergunde stalsystemen en luchtwassers vormen representatieve invulling van de maximale planologisch mogelijkheden. Beschrijving locatiealternatieven kon in het plan-MER achterwege blijven. Plan-MER mocht worden opgesteld in opdracht van initiatiefnemer in plaats van bevoegd gezag.

Samenvatting

Aan de orde is een bestemmingsplan voor de uitbreiding van een varkenshouderij. Ten behoeve van de revisievergunning van 12 december 2011 en het onderhavige bestemmingsplan is een MER opgesteld dat is bedoeld als gecombineerd besluit-MER en plan-MER. Voor zover appellanten hebben betoogd dat het MER ten onrechte in opdracht van de belanghebbende (drijver van de varkenshouderij) is opgesteld overweegt de Afdeling dat de raad in die omstandigheid geen aanleiding behoefde te zien de opstellers van het MER als niet onafhankelijk of partijdig aan te merken en het MER op die grond buiten beschouwing te laten.

In het MER staat dat de situering van het bedrijf op een andere locatie om meerdere redenen niet voor de hand ligt. De projectlocatie is in eigendom van de initiatiefnemer. Daarnaast is de bestaande varkenshouderij ter plaatse gevestigd, met bijbehorende emissierechten. Voorts is met berekeningen onderbouwd dat bedrijfsverplaatsing financieel niet uitvoerbaar zou zijn, omdat daarbij de bestaande gebouwen niet kunnen worden hergebruikt en nieuwe gronden dienen te worden aangekocht. Onder deze omstandigheden kan niet worden volgehouden dat de raad heeft nagelaten locatiealternatieven te onderzoeken die hij redelijkerwijs in beschouwing diende te nemen als bedoeld in artikel 7.7 lid 1 onder b Wm.

Het plan voorziet in een maximale oppervlakte aan bedrijfsgebouwen ten behoeve van een intensieve veehouderij van 11.230 m2. De milieuvergunning van 12 december 2011 preciseert het gebruik onder meer tot het houden van varkens en de toe te passen stalsystemen en luchtwassers. Het voorkeursalternatief uit het MER heeft betrekking op het vergunde gebruik. In het maximaal alternatief wordt uitgegaan van minder geavanceerde stalsystemen en luchtwassers. In het MER is aangegeven dat het maximaal alternatief en het voorkeursalternatief vergelijkbaar zijn wat betreft het aantal te houden varkens afgemeten aan de maximale oppervlakte van bedrijfsgebouwen ten behoeve van een intensieve veehouderij van 11.230 m2. In zoverre gaat het voorkeursalternatief uit van de maximale planologische mogelijkheden. Voorts hebben appellanten niet aannemelijk gemaakt dat de raad niet in redelijkheid het houden van varkens met de vergunde stalsystemen en luchtwassers als een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden heeft kunnen aanmerken. Derhalve gaat het voorkeursalternatief ook in zoverre uit van de maximale planologische mogelijkheden. Hieruit volgt dat de milieugevolgen waaronder de uitstoot van ammoniak en geur mochten worden beoordeeld aan de hand van het voorkeursalternatief uit het MER.

De Afdeling overweegt dat een plan dat voorziet in een wijziging of uitbreiding van een veehouderij die niet leidt tot een verhoging van de depositie ten opzichte van de toegestane situatie op de relevante peildatum - in dit geval 7 december 2004 nu het gebied De Borkeld bij beschikking van de Europese Commissie van 7 december 2004 op de lijst van communautair belang is geplaatst (Pb L 387) - een plan is waarvan is uitgesloten dat het significante gevolgen heeft. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 31 maart 2010 (in zaak nr. 200903784/1). Een dergelijk plan kan op basis van de afweging als bedoeld in artikel 19j, eerste lid, van de Nbw 1998 worden vastgesteld. Een passende beoordeling is daarvoor niet vereist.

Uitspraak 

ABRvS 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9083, bestemmingsplan Buitengebied 1997, herziening Groningerveldweg 2a te Markelo, gemeente Hof van Twente

Annotatie M.A.A. Soppe en J. Gundelach

1. Deze uitspraak ziet op het bestemmingsplan “Buitengebied 1997, herziening Groningerveldweg 2a, Markelo” van 20 december 2011. Aan de vaststelling van dit bestemmingsplan is enige voorgeschiedenis voorafgegaan. Het bestemmingsplan “Buitengebied 1997, herziening Groningerveldweg 2a, Markelo” van 3 juli 2007 voorzag in de uitbreiding van de varkenshouderij aan de Groningerveldweg 2a te Markelo. Met het bestemmingsplan “Buitengebied 1997, herziening Groningerveldweg 2a, Markelo – 1e herziening” van 10 februari 2009 werd het bouwvlak met 8 meter in zuidelijke richting vergroot. Bij de vaststelling van beide bestemmingsplannen was niet onderkend dat bij recht een uitbreiding van de bestaande stallen tot meer dan één bouwlaag was toegelaten. Om die reden zijn het goedkeuringsbesluit inzake het bestemmingsplan van 3 juli 2007 (ABRvS 9 september 2009, nr. 200802966/1/R1, JM 2009,141) en het vaststellingsbesluit van het bestemmingsplan van 10 februari 2009 vernietigd (ABRvS 9 september 2009, nr. 200902038/1/R3). Met het onderhavige bestemmingsplan is beoogd om het genoemde gebrek te herstellen. Voor de uitbreiding van de varkenshouderij zijn verder de nodige uitvoeringsbesluiten genomen. Zo zijn op 3 juli 2007 en 10 februari 2009 bouwvergunningen verleend, die thans ook onherroepelijk zijn. Op 12 december 2011 is een revisievergunning verleend.

2. Het grootste belang van deze uitspraak voor de praktijk is gelegen in het feit dat de Afdeling een ander referentiekader introduceert voor de passende beoordeling voor (bestemmings-)plannen. Vóór 1 mei 2013 oordeelde de Afdeling consequent dat de feitelijke (legale) situatie als referentiekader heeft te gelden. Zie recentelijk bijvoorbeeld ABRvS 24 april 2013, nr. 201200457/1/R2. Voor bestemmingsplannen voor het buitengebied met veehouderijen betekende deze jurisprudentielijn dat voor wat betreft de referentiesituatie moest worden uitgegaan van de feitelijk bestaande bebouwing en dieraantallen, ook al bestonden er op grond van het voorgaande bestemmingsplan uitbreidingsmogelijkheden en ook al beschikten de betreffende agrariërs over een milieu-/omgevingsvergunning op grond waarvan meer dieren binnen de inrichting mochten worden gehouden. Zie onder meer ABRvS 19 december 2012, nr. 201111621/1/R2 en ABRvS 31 augustus 2011, nr. 201001276/1/R2. Dat moest worden uitgegaan van de feitelijke aanwezige veebezetting en niet van de vergunde veebezetting (voor zover die niet volledig is benut), volgt expliciet uit ABRvS 5 december 2012, nr. 201109053/1/R2, BR 2013, 55.

3. Aan de onderhavige zaak ligt een MER ten grondslag waarvan de ecologische effectbeoordeling voor het nabijgelegen Natura 2000-gebied De Borkeld onderdeel uitmaakt. Berekend is dat de ammoniakdepositie van de varkenshouderij als gevolg van het plan afneemt ten opzichte van de depositie op de peildatum van 7 december 2004. De Afdeling accordeert deze handelwijze. Zij overweegt daartoe dat een plan dat voorziet in een wijziging of uitbreiding van een veehouderij die niet leidt tot een verhoging van de depositie ten opzichte van de toegestane situatie op de relevante peildatum, een plan is waarvan is uitgesloten dat het significante gevolgen heeft. Voor een dergelijk plan is geen passende beoordeling vereist. De peildatum is in dit geval overigens 7 december 2004, nu het gebied De Borkeld op deze datum op de lijst van communautair belang is geplaatst.

4. De Afdeling trekt in rechtsoverweging 19.2 een vergelijking met haar uitspraak van 31 maart 2010, nr. 200903784/1, M en R 2010, 41, JM 2010, 63, TBR 2010, 132, BR 2010, 96. Hieruit kan worden afgeleid dat voor de plantoets ingevolge artikel 19j Nbw 1998 aansluiting wordt gezocht bij de jurisprudentie die sinds 31 maart 2010 is gevormd met betrekking de vergunningverlening op grond van artikel 19d in samenhang met artikel 19f Nbw 1998. Deze jurisprudentie houdt – kort samengevat – in dat voor de toepassing van artikel 19f Nbw 1998 significante gevolgen kunnen worden uitgesloten, wanneer de wijziging of uitbreiding van een veehouderij niet leidt tot een verhoging van de ammoniakdepositie ten opzichte van de vergunde situatie op het moment dat het Natura 2000-gebied op de lijst van gebieden van communautair belang werd geplaatst dan wel dat een aanwijzing als speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn van kracht werd. Zie bijvoorbeeld ABRvS 3 april 2013, 201113433/1/A4, JM 2013/71, ABRvS 19 oktober 2012, nrs. 201207197/1/A4 en 201207197/2/A4, M en R 2013, 14, ABRvS 18 april 2012, nr. 201003985/1/A4, BR 2012, 99, TBR 2012, 131 en ABRvS 1 december 2010, nr. 200906747/1/R2, BR 2011, 24, JM 2011, 11. De vergunde situatie kan (in ieder geval) worden ontleend aan hetgeen is vergund krachtens de Wet milieubeheer (hierna: Wm) of de daaraan voorafgegane Hinderwet.

5. Door de Afdeling wordt in deze uitspraak gesproken over “de toegestane situatie op de relevante peildatum”. Aansluiting zoekende bij de jurisprudentie sinds 31 maart 2010 gaat het daarbij in ieder geval om een situatie waarin de veehouderij op de peildatum beschikte over een vergunning op grond van de Wm of de voormalige Hinderwet dan wel over een melding op grond van een op basis van deze wetten vastgestelde AMvB (hierna: milieutoestemming). Een enkele bouwvergunning (bij veehouderijen) in het geval geen milieutoestemming is verleend, is niet voldoende. Althans, dat kan worden afgeleid uit ABRvS 20 februari 2013, nr. 201106554/1/A4, AB 2013, 133. Een vraag die nog onbeantwoord is gebleven, is of een bestemmingsplan of een ander planologisch besluit een basis zou kunnen vormen voor het toegestaan zijn van een bepaalde activiteit op de peildatum. Deze vraag is onder meer relevant voor die situaties waarbij voor de activiteit geen milieutoestemming is vereist, zoals de aanleg van een weg of een (openbaar) recreatiegebied. Hoewel de Afdeling dat niet in de onderhavige uitspraak overweegt, menen wij dat het naast het toegestaan zijn van de activiteit, het voor het kunnen terugvallen op die toegestane situatie ook nodig is dat op de peildatum ten minste een begin van uitvoering van deze activiteit moet hebben plaatsgevonden. Dit lijkt te kunnen worden afgeleid uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2010, C-226/08, AB 2010, 68, M en R 2010, 40, BR 2010, 43, JM 2010, 36 (Stadt Papenburg). Dit arrest is van belang, aangezien de Afdeling daaruit afleidt dat het onder omstandigheden in overeenstemming met de Habitatrichtlijn is indien voor de ecologische effectbeoordeling de op de peildatum vergunde situatie als referentiekader wordt aangemerkt. Verwezen zij naar de hiervoor reeds aangehaalde uitspraak ABRvS 31 maart 2010, nr. 200903784/1.

6. Afgewacht moet worden of met de onderhavige uitspraak een nieuwe lijn is uitgezet. De algemene bewoordingen in rechtsoverweging 19.2 zijn niet casusspecifiek. Wij verwachten dan ook dat er inderdaad sprake is van een nieuwe lijn in de artikel 19j Nbw 1998-jurisprudentie. De praktijk zal deze ontwikkeling zeer toejuichen. Indien voor een ontwikkeling een passende beoordeling moet worden gemaakt ten behoeve van de benodigde Nbw 1998-vergunning en ten behoeve van het bestemmingsplan waarmee de ontwikkeling planologisch mogelijk wordt gemaakt, kan thans immers van eenzelfde referentiekader (de vergunde situatie ten tijde van de peildatum) worden uitgegaan. De merkwaardige situatie dat tot voor deze uitspraak in dat kader twee verschillende referentiekaders moesten worden gehanteerd, zonder dat daarvoor een rechtvaardiging kon worden gevonden in bijvoorbeeld het communautaire recht, behoort aldus tot het verleden.

7. Op dit moment worden met de Wro-actualisatiedatum van 1 juli 2013 in het zicht vele bestemmingsplannen buitengebieden vastgesteld. Nagenoeg alle planmakers kampen met de stikstofproblematiek en de uitdaging om hun plannen “Raad van State-proof” te krijgen, veelal met de wens om daarbij de onderzoeksverplichtingen tot een minimum te beperken en de bestaande agrarische bedrijven binnen zekere grenzen uitbreidingsmogelijkheden te geven (veelal gaat het om uitbreidingsmogelijkheden die ook al bestaan op basis van het geldende bestemmingsplan, maar die nog niet zijn benut). Met de onderhavige uitspraak in de hand is het wellicht een optie om bij de in voorbereiding zijnde bestemmingsplannen buitengebied te gaan werken met een planregel ingevolge waarvan de bestemde veehouderijen hun activiteiten mogen uitbreiden of wijzigen, mits er geen sprake zal zijn van een verhoging van de ammoniakdepositie ten opzichte van de toegestane situatie op de relevante peildatum (of peildata, afhankelijk van de eventueel te beïnvloeden Natura 2000-gebieden). De hoeveelheid ammoniakdepositie zou daartoe zelf ook in de planregels kunnen worden opgenomen. Alhoewel daarbij wellicht de vraag gesteld kan worden of een dergelijke planregel wel voldoende ruimtelijk relevant is en of artikel 3.1 Wro zich tegen opname van een dergelijke planregel in een bestemmingsplan verzet, lijkt ons een planregel die een maximumhoeveelheid ammoniakdepositie voorschrijft gelet op de verruimde beslissingsgrondslag van artikel 19j lid 1 Nbw 1998 wel mogelijk. Overigens achten wij het wel nodig dat aangetoond wordt dat het bestemmingsplan met een dergelijk planregel uitvoerbaar is. Oftewel, aangetoond moet worden dat het feitelijk gezien wel mogelijk is om een veehouderij uit te breiden of te wijzigen binnen de toegestane ammoniakdepositie. Ondanks een aantal mitsen en maren is het ons inziens de moeite waard om deze oplossingsrichting nader te verkennen.

8. Deze uitspraak is gewezen onder het recht zoals dat gold voor 25 april 2013. Op die datum is het gewijzigde artikel 19kd Nbw 1998 in werking is getreden. Die wijziging houdt in dat de werkingssfeer van artikel 19kd Nbw 1998 is uitgebreid tot plannen als bedoeld in artikel 19j Nbw 1998. De tekst van het gewijzigde artikel 19kd Nbw 1998 is helaas multi-interpretabel, in die zien dat het onduidelijk is welk referentiekader heeft te gelden voor de ecologische toetsing van plannen. De parlementaire geschiedenis met betrekking tot dit artikel verschaft hierover evenmin een eenduidig inzicht. Een terugkerende gedachte in de bestemmingsplanpraktijk is dat het nieuwe artikel 19kd Nbw 1998 de mogelijkheid geeft om voor het referentiekader voor passende beoordelingen voor plannen niet langer uit te gaan van de huidige feitelijke (legale) situatie, maar uit te gaan van het planologische regime zoals geldend op de peildatum van het betreffende Natura 2000-gebied (artikel 19kd lid 1 sub a Nbw 1998; hierna: sub a) dan wel van het huidige planologische regime (artikel 19d lid 1 sub b Nbw 1998; hierna: sub b). Dit zou meebrengen dat (in het verleden) niet benutte bouw- en gebruiksmogelijkheden ook tot het referentiekader (voor wat betreft het aspect stikstof) mogen worden gerekend. Voor deze interpretatiewijze valt gelet op de tekst van het artikel zeker wat te zeggen.

9. De vraag is in hoeverre deze interpretatiewijze zich verhoudt met het communautaire gebiedsbeschermingsrecht. Ons inziens biedt de onderhavige uitspraak inzicht hoe de Afdeling die eventueel in de toekomst aan haar voorgelegde vraag in het kader van een concreet-inhoudelijke toetsing aan dat Europese recht zal beantwoorden, althans, voor zover het milieutoestemmingplichtige veehouderijen betreft. Als de planologische gebruiksmogelijkheden waarvan in het conform sub a dan wel sub b ingevulde referentiekader worden uitgegaan, eveneens waren toegestaan op grond van een milieutoestemming op de peildatum, dan zal de Afdeling wellicht tot de conclusie komen dat voornoemde interpretatiewijze de toets aan het Europese recht doorstaat.

10. Een andere uitleg die in de bestemmingsplanpraktijk aan artikel 19kd Nbw 1998 wordt gegeven, is dat de stikstofdepositie ten gevolge van het nieuwe plan (per saldo) niet mag toenemen ten opzichte van bestaande planologische mogelijkheden voor zover die ook daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Oftewel, het referentiekader wordt gevormd door de feitelijke (planologisch legale) situatie. Die laatste uitleg zou impliceren dat het gewijzigde artikel 19kd Nbw 1998 voor de ecologische toetsing met betrekking tot het aspect stikstof een strengere maatstaf hanteert dan die welke met de onderhavige uitspraak is geïntroduceerd.

11. Voor de bestemmingsplanpraktijk is het van belang om te weten hoe het gewijzigde artikel 19kd Nbw 1998 moet worden uitgelegd. Om die reden heeft de Commissie voor de milieueffectrapportage aan de ministers van Infrastructuur en Milieu en van Economische Zaken om een uitleg van dit artikel verzocht (zie http://www.commissiemer.nl/docs/cms/art_19_kd_Nbw1998_brief.pdf en http://www.commissiemer.nl/docs/mer/diversen/art_19_kd_Nbw 1998_bijlage.pdf). Hopelijk zijn ten tijde van het verschijnen van deze annotatie de antwoorden van de bewindspersonen op de door de Commissie m.e.r gestelde vragen bekend.

12. De uitspraak illustreert hoe kan worden omgegaan met het leerstuk van de representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden. Uit bestendige jurisprudentie van de Afdeling volgt dat voor de beoordeling van de effecten van de in het bestemmingsplan voorziene activiteiten uit moet worden gegaan van de maximale planologische (bebouwings- en gebruiks-)mogelijkheden. Deze lijn staat blijkens recente jurisprudentie nog altijd overeind. Zie bijvoorbeeld ABRvS 20 februari 2013, nr. 201204384/1/T1/R4 en ABRvS 23 januari 2013, nr. 201108372/1/R4. Sinds enkele jaren hanteert de Afdeling daarnaast de formulering dat voor het in kaart brengen van de ruimtelijke gevolgen uit moet worden gegaan van de zogenaamde representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden. Zie bijvoorbeeld ABRvS 26 september 2012, nrs. 201206937/1/R1 en 201206937/2/R1, JM 2012, 158. Uitgangspunt in deze jurisprudentie blijft dat uitgegaan moet worden van de invulling van de maximale planologische mogelijkheden. Evenwel hoeft niet altijd zonder meer van een theoretische worst-case-invulling te worden uitgegaan, maar mag in bepaalde gevallen uit worden gegaan van een realistische invulling. Onder welke omstandigheden die realistische invulling aanvaardbaar is, valt in zijn algemeenheid niet te zeggen. Hoewel ons inziens wel een aantal uitgangspunten uit de jurisprudentie kan worden gedestilleerd (wij verwijzen naar M.A.A. Soppe en J. Gundelach, Het bestemmingsplan gemaximaliseerd, Over de spanning tussen reële versus theoretische maximale planologische mogelijkheden ter zake van met name bedrijventerreinen en het buitengebied, in: Co&co, Liber Amicorum, aangeboden aan dr. J.W. van Zundert, Kluwer, 2013, pp. 191-205), vaart de Afdeling ons inziens geen eenduidige koers. Zie over dit onderwerp eveneens S.M. van Velsen, Representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden van een bestemmingsplan (deel 1), Een analyse van (recente) jurisprudentie en rechtsvragen die zijn blijven bestaan, TBR 2013, 65, pp. 412-421.

13. In deze uitspraak overweegt de Afdeling dat in (het maximaal alternatief en het voorkeursalternatief in) het MER het aantal te houden varkens is afgemeten aan de maximale oppervlakte van bedrijfsgebouwen ten behoeve van een intensieve veehouderij van 11.230 m2. In zoverre wordt uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden. De Afdeling overweegt vervolgens dat appellanten niet aannemelijk hebben gemaakt dat de gemeenteraad niet in redelijkheid het houden van varkens met de vergunde stalsystemen en luchtwassers als een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden heeft kunnen aanmerken. De milieugevolgen waaronder de uitstoot van ammoniak en geur mochten dan ook op basis van deze invulling worden beoordeeld.

14. Een ander oordeel was ons inziens ook denkbaar geweest. Zo is in het bestemmingsplan weliswaar intensieve veehouderij mogelijk gemaakt, maar is in de planregels niet voorgeschreven dat het moet gaan om het houden van varkens. Blijkens de definitiebepaling van intensieve veehouderij in de planregels kunnen ook andersoortig vee, pluimvee en/of nertsen worden gehouden. Voorts is het gebruik van de stalsystemen en de luchtwassers niet planologisch voorgeschreven. Nu zijn het houden van specifiek varkens, de stalsystemen en de luchtwassers wel voorgeschreven in de op 12 december 2011 verleende milieuvergunning. Uit jurisprudentie van de Afdeling volgt evenwel dat de door de milieuvergunning vergunde situatie niet hoeft te corresponderen met de representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden. Zie bijvoorbeeld ABRvS 22 mei 2013, nr. 201200267/1/R3, ABRvS 27 maart 2013, nr. 201204658/1/R2 en Vz. ABRvS 31 januari 2013, nr. 201211005/2/R2. De genoemde uitspraak van 27 maart 2013 heeft betrekking op een postzegelbestemmingsplan ten behoeve van de verplaatsing van een agrarisch bedrijf. Voor wat betreft de geurbelasting was een geurrapport opgesteld aan de hand van de huidige in het Wm-spoor vergunde situatie van het agrarisch bedrijf. Op grond van die vergunning was het houden van bepaalde aantallen van onder meer schapen, lammeren, zoogkoeien, vrouwelijk jongvee en vleesstieren toegestaan. De Afdeling overweegt dat het bestemmingsplan naast het bestaande vergunde agrarisch bedrijf evenwel de mogelijkheid biedt op andere dieren met een hogere geuremissie of een ander aantal dieren te houden dan in de huidige situatie is vergund. Dit zou kunnen leiden tot een hogere geurbelasting op de omgeving. De Afdeling oordeelt dat de gemeenteraad voor wat betreft de geurbelasting in zoverre niet is uitgegaan van de maximale mogelijkheden van het bestemmingsplan. Mede omdat de gemeenteraad en de drijver van het agrarisch bedrijf ermee kunnen instemmen, voorziet de Afdeling zelf in de zaak, door in de planregels de maximumaantallen en de soort dieren op te nemen. Uit de door de Afdeling gegeven overweging ten overvloede in haar uitspraak van 8 mei 2013, nr. 201208118/1/R1, vloeit eveneens voort dat de maximumaantallen en de soort dieren in de planregels kunnen worden voorgeschreven. Gelet hierop had de Afdeling in de onderhavige uitspraak ook tot het oordeel kunnen komen dat het houden van varkens niet per se de representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden weerspiegelt. Het houden van leghennen was planologisch ook mogelijk en kan leiden tot een hogere geurbelasting dan varkens.

15. Dat een MER voor een milieuvergunning geen locatiealternatieven behoeft te bevatten, volgt uit Afdelingsjurisprudentie van een wat oudere datum. Gewezen kan worden op ABRvS 23 april 2008, nr. 200704125/1 en ABRvS 2 april 2008, nr. 200703386/1. De onderhavige uitspraak illustreert dat onder omstandigheden ook in een plan-MER voor een bestemmingsplan de beschrijving van locatiealternatieven achterwege kan blijven. Dit was hier het geval onder de motivering dat de situering van het bedrijf op een andere locatie niet voor de hand ligt nu de projectlocatie in eigendom van de initiatiefnemer is. Voorts heeft de initiatiefnemer met berekeningen onderbouwd dat een bedrijfsverplaatsing financieel niet uitvoerbaar is. In ABRvS 13 juni 2012, nr. 201104625/1/R1, komt de Afdeling over een plan-MER ten behoeve van de bestemmingsplan voor de verplaatsing van een veehouderij zelfs tot het oordeel dat het onderzoek naar alternatieve inrichtingen achterwege kon blijven. Zij overweegt daartoe dat in het plan-MER is aangegeven dat een alternatieve inrichting, gelet op de kleinschaligheid van het plan, naar verwachting nauwelijks consequenties heeft voor de te verwachten milieueffecten. Ook verwijst de Afdeling naar het toetsingsadvies van de Commissie voor de milieueffectrapportage over het desbetreffende plan-MER, waarin is aangegeven dat de essentiële informatie voor de besluitvorming aanwezig is.

16. De verplichting om in een plan-MER alternatieven te beschrijven is rechtstreeks te herleiden tot artikel 5 lid 1 smb-richtlijn. In de uitvoerig gemotiveerde uitspraak ABRvS 8 februari 2012, nr. 201100875/1/R2, JM 2012, 53, is de Afdeling nader ingegaan op de vraag welke consequenties dat heeft. Omdat de smb-richtlijn niet zegt wat wordt bedoeld met het in artikel 5 lid 1 smb-richtlijn gehanteerde begrip “redelijk alternatief”, zoekt de Afdeling bij de uitleg van dit begrip aansluiting bij het document "Uitvoering van Richtlijn 2001/42 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's" (hierna: de Handleiding) van de Europese Commissie. De Handleiding geeft allereerst aan dat moet worden gekeken naar de doelstellingen en de geografische reikwijdte van het plan of programma. Tevens staat in de Handleiding dat de gekozen alternatieven realistisch moeten zijn. De Afdeling stelt voorop dat het antwoord op de vraag welke alternatieven in een plan-MER redelijkerwijs in beschouwing moeten worden genomen, afhankelijk is van de omstandigheden van het geval. Vervolgens toetst de Afdeling vrij indringend of in het voorliggende plan-MER (opgesteld ten behoeve van het rijksinpassingsplan “Windenergie langs de dijken van de Noordoostpolder”) op toereikende wijze invulling is gegeven aan de verplichting om alternatieven in dat rapport te beschrijven. In dat verband komt onder meer betekenis toe aan de vraag of bij het onderzoek naar alternatieve locaties heel Nederland is betrokken (vanwege het feit dat het rijksinpassingsplan een nationale geografische reikwijdte heeft). Al met al komt de Afdeling tot de conclusie dat in het plan-MER terecht kon worden volstaan met het beschouwen van slechts één locatiealternatief. Een dergelijke conclusie verhoudt zich volgens de Afdeling nadrukkelijk wel met de smb-richtlijn. In dat licht bezien is het niet zo heel verwonderlijk dat ook in casu geen locatiealternatieven in het plan-MER behoefden te worden beschreven. De geografische reikwijdte van het bestemmingsplan was beperkt tot de desbetreffende locatie en de doelstelling was om de uitbreiding van de veehouderij planologisch in te passen. Ons inziens zou de toetsing echter wel wat indringender mogen. Het nuttig effect van (artikel 5 lid 1 van) de smb-richtlijn wordt ondergraven als door het werken met een postzegelbestemmingsplan en het formuleren van een restrictieve doelstelling steeds kan worden voorkomen dat locatiealternatieven aan de orde komen. Uitgangspunt van een plan-MER zou moeten zijn dat juist ook locatiealternatieven moeten worden beschreven. Ons inziens zal daarbij zo mogelijk over de grenzen van het voorgenomen bestemmingsplangebied moeten worden gekeken. De Afdeling vindt dat soms overigens ook; zie ABRvS 21 juli 2009, nr. 200801853/1/R2, JM 2009, 112. Dat mogelijke locatiealternatieven financieel wellicht niet haalbaar (lijken te) zijn, behoeft geen beletsel te zijn om ze toch in het plan-MER te beschrijven. De verplichting om een plan-m.e.r. te verrichten berust immers bij het bevoegd gezag en niet bij de initiatiefnemer van een concrete activiteit. Daarbij past het niet dat de inhoud van het MER op voorhand wordt beperkt door de mogelijkheden van een initiatiefnemer. Voorts behoeft in de uiteindelijke besluitvorming niet voor een bepaald alternatief te worden gekozen; kosten kunnen een valide argument zijn om van een alternatief af te zien. Door locatiealternatieven in het MER te beschrijven wordt wel bewerkstelligd dat de te verwachten milieueffecten van de locatiekeuze gerelateerd kunnen worden aan de te verwachten milieueffecten op een andere locatie. Aldus wordt aan het bevoegd gezag een meer compleet beeld verschaft, waardoor het milieubelang op volwaardige wijze in de besluitvorming kan worden betrokken.

17. In casu is het opgestelde MER een gecombineerd project-MER (ten behoeve van de revisievergunning) en een plan-MER (ten behoeve van het bestemmingsplan). Zoals in de praktijk te doen gebruikelijk heeft de initiatiefnemer het MER op laten stellen. Een appellante vindt deze werkwijze niet legitiem. Daar valt wat voor te zeggen, nu uit artikel 7.7 lid 1 Wm volgt dat een MER dat betrekking heeft op een plan, wordt opgesteld door het bevoegd gezag. Zonder in dit verband aan de m.e.r.-regelgeving te refereren, acht de Afdeling de gevolgde werkwijze evenwel niet onrechtmatig. Zij overweegt daartoe dat de gemeenteraad in de omstandigheid dat het MER in opdracht van de initiatiefnemers is opgesteld, geen aanleiding behoefde te zien om de opstellers van het MER als niet onafhankelijk of partijdig aan te merken en het MER om die reden buiten beschouwing te laten. Hoewel deze pragmatische oordeelsvorming de praktijk een dienst bewijst, valt er wel wat op het oordeel van de Afdeling af te dingen. Al was het maar dat wanneer een MER onder regie van het bevoegd gezag wordt opgesteld, er meer sturing kan en zal worden gegeven (bijvoorbeeld op het vlak van de te onderzoeken alternatieven) dan wanneer een door (in opdracht van) een derde opgesteld MER aan het bevoegd gezag wordt overgelegd.


Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.