In deze aflevering van ‘IBR – De podcast’ behandelen Fleur Onrust (ENVIR Advocaten) en Daan Korsse (Soppe Gundelach advocaten) recente jurisprudentie en actualiteiten op het gebied van het omgevingsrecht, natuurbeschermingsrecht, soortenbescherming en stikstof.
De podcast is hier te luisteren.
Shownotes:
Stikstof
- ABRvS 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3910 (N65, stikstof, Wnb passende beoordeling, staat van instandhouding, mer, kleine gebieden, aanleg autoweg)
De passende beoordeling moet inzichtelijk maken wat de gevolgen zijn van de berekende depositietoenames, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor onder meer het Natura 2000-gebied Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen. Op basis daarvan moet inzichtelijk zijn dat de berekende depositietoenames de natuurlijke kenmerken van dit gebied niet aantasten. Dat inzicht biedt de passende beoordeling naar het oordeel van de Afdeling niet.
De Afdeling brengt ter voorlichting naar voren dat voor het toestaan van een project niet als een voorwaarde geldt dat met het project wordt bijgedragen aan het behalen van een instandhoudingsdoelstelling (vergelijk ABRvS 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1060, r.o. 15.1). Ook is het niet zo dat elke (geringe) toename van de stikstofdepositie, waardoor de instandhoudingsdoelstellingen in gevaar kunnen komen, steeds de natuurlijke kenmerken van een gebied zal aantasten. Wel zullen de gevolgen van die toename moeten worden beoordeeld in het licht van de specifieke omstandigheden van het Natura 2000-gebied, en moeten de instandhoudingsdoelstellingen voor het Natura 2000-gebied daarbij worden betrokken (zie HvJ 7 september 2004, C-127/02, (Kokkelvisserij), ECLI:EU:C:2004:482).Het tijdens de realisatiefase weren van niet-bestemmingsverkeer van alternatieve routes die door en nabij Natura 2000-gebieden lopen, om te voorkomen dat omrijdend verkeer van de N65 daarvan gebruik zal gaan maken (sluiproutes), is een mitigerende maatregel. Mitigerende maatregelen mogen worden betrokken in een op grond van artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb te verrichten passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project als de verwachte voordelen van die maatregelen ten tijde van de beoordeling vaststaan. In de regel staan verwachte voordelen niet vast als de maatregelen ten tijde van de passende beoordeling nog niet volledig ten uitvoer zijn gelegd en de verwachte voordelen afhankelijk zijn van een ontwikkeling of reactie in de natuur, het ecologisch systeem of van een diersoort, zoals de aanleg van nieuwe of verbetering van bestaande habitattypen, leefgebieden of foerageergebieden. Bij (technische) beschermingsmaatregelen die functioneel verbonden zijn aan de uitvoering van het plan of project is het geen vereiste dat deze ten tijde van de passende beoordeling al ten uitvoer zijn gelegd, maar de verwachte voordelen van dergelijke beschermingsmaatregelen kunnen alleen in de passende beoordeling worden betrokken als deze vaststaan. Het is niet noodzakelijk dat ten tijde van het verrichten van de passende beoordeling al een verkeersbesluit was genomen en/of dat niet-bestemmingsverkeer al van de sluiproutes werd geweerd. Maar, het lag wel op de weg van de raad om te verzekeren dat op het moment dat de realisatiefase aanvangt het niet-bestemmingsverkeer van de sluiproutes wordt geweerd.In de uitspraak buigt de Afdeling zich ook over de toepassing van art. 3 onder a onder 1 en 2 van het Besluit-m.e.r. Als voor een ontwikkeling een passende beoordeling moet worden gemaakt op grond van de Wet natuurbescherming, moet op grond van art. 7.2a Wet milieubeheer in beginsel ook een plan-m.e.r. worden gemaakt. Daarop wordt een uitzondering gemaakt voor ontwikkelingen die slechts een klein gebied beslaan. In dat geval geldt in eerste instantie (slechts) een plan-m.e.r.-beoordelingsplicht. Of sprake is van een klein gebied, is afhankelijk van de verhouding van dat gebied tot het totale grondgebied van de desbetreffende gemeente. De Afdeling stelt vast dat het plangebied in het voorliggende 1% van het gehele grondgebied beslaat en oordeelt daarom dat het als een klein gebied kan worden aangemerkt. Daarom kon worden volstaan met een plan-m.e.r.-beoordeling.
Natuurbeschermingsrecht
- ABRvS 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3914 (Kustzone Petten, stikstof, Wnb. Bestemmingsplan)
Continuering beheer meenemen in passende beoordeling maar niet als mitigerende maatregel. Project hoeft niet bij te dragen aan een gunstige staat van instandhouding. De Afdeling heeft eerder geoordeeld in haar uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, dat de positieve gevolgen van instandhoudings- en passende maatregelen die nodig zijn voor het behoud of het voorkomen van verslechteringen of significante verstoringen van de habitats en soorten waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen, onder bepaalde voorwaarden in de PB kunnen worden betrokken bij de beoordeling van de staat van instandhouding van de soorten en typen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen. Dat is het geval als ze ten tijde van de PB zijn uitgevoerd én de verwachte voordelen van die uitgevoerde maatregelen op dat moment vaststaan.
De positieve gevolgen van dergelijke instandhoudings- en passende maatregelen kunnen in een PB niet worden ingezet ter mitigatie van de gevolgen van een plan of project. In de PB worden de beheermaatregelen en bestaand terreinbeheer beschreven. Per habitattype is aangegeven welke maatregelen in het beheerplan zijn beschreven als maatregelen die al worden uitgevoerd en op de planning staan om uitgevoerd te worden. De Afdeling stelt vast dat deze maatregelen niet als mitigerende maatregelen zijn betrokken in de PB.
De Afdeling stelt vast dat het standpunt van X dat bij elke toename, hoe gering ook, van de stikstofdepositie in een overbelaste situatie, steeds sprake is van een aantasting van de natuurlijke kenmerken van dat gebied, niet juist is. Niet op voorhand is uitgesloten dat de conclusie in een PB dat een geringe bijdrage op een gebied niet tot een dergelijke aantasting leidt, voldoende is onderbouwd.
Voorts overweegt de Afdeling dat het standpunt van X dat een plan slechts kan worden vastgesteld als de habitattypen die gevolgen van het plan ondervinden zich in een goede staat van instandhouding bevinden, niet juist is. Vast moet staan dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied als gevolg van het plan niet worden aangetast. - ABRvS 28 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3990 (Bestemmingsplan World Food Center deelgebied A, Wnb, één-op-één inpassing natuurvergunning. passende beoordeling. Wat is de omvang van het Wnb vergunde project?)
De Afdeling is van oordeel dat niet is komen vast te staan dat de mogelijkheden waarin het onderhavige bestemmingsplan voorziet overeenkomen met de situatie die ten grondslag lag aan de Nbw-vergunning. Dit betekent dat geen sprake is van een één-op-één inpassing van een deel van de ontwikkeling die in 2015 met de natuurvergunning is vergund. Daarom is niet voldaan aan de voorwaarden waaronder op grond van artikel 2.8, tweede lid, van de Wnb geen passende beoordeling hoeft te worden gemaakt. De raad heeft ten onrechte toepassing gegeven aan artikel 2.8, tweede lid, van de Wnb. Het betoog slaagt.
De Afdeling ziet in dit geval overigens onvoldoende grond voor het in stand laten van de rechtsgevolgen. Hieraan staat immers al in de weg dat in het Sweco-rapport is uitgegaan van de bouwvrijstelling van artikel 2.9a van de Wnb en artikel 2.5 van het Besluit natuurbescherming, een bouwvrijstelling die gelet op de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3159, niet toegepast had mogen worden.
Soortenbescherming
- Vz. Rb Limburg 9 december 2022, ROE 22/2416 en ROE 21/1486 (Soortenbescherming Wnb, positieve weigering/afwijzing, das, voorzorgbeginsel)
Uit de vermelde jurisprudentie leidt de voorzieningenrechter af dat er sprake is van een overtreding als de dassen gedwongen worden de burchten te verlaten door aantasting van hun leefgebied / foerageergebied. Anders dan bij het zeer waarschijnlijk rechtstreeks (enopzettelijk) beschadigen van de dassenburchten zelf (zoals bij de Annahoeve aan de orde is / kan zijn vanwege een daar aanwezige burcht) is op voorhand niet zonder meer met voldoende zekerheid te zeggen of dat gevolg intreedt en op welke termijn (meestal niet direct of binnen enkele maanden maar pas jaren later) door de overige werkzaamheden in dit gebied. Als voldoende aannemelijk is dat dat gevolg zal / kan intreden dan is dit volgens de voorzieningenrechter aan te merken als een (mogelijke) overtreding en is er een Wnb- ontheffing vereist. Dat brengt de beschermingsgedachte en het voorzorgsbeginsel dat ten grondslag ligt aan de bescherming van diersoorten, zoals de das, met zich mee. Anders gezegd: voorkomen is beter dan genezen.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter vindt een (mogelijke) overtreding plaats / dreigt die plaats te vinden indien niet voldaan wordt aan de in het dassenplan en het ecologisch werkprotocol opgenomen noodzakelijke inrichtingsmaatregelen. Met eenpositieve afwijzing in plaats van een ontheffing zijn deze inrichtingsmaatregelen niet (op voorhand) voldoende verzekerd. Immers, zoals onder 18 is overwogen, is voorschrift 7 van de ontheffing (maatregelen dienen uitgevoerd te worden zoals beschreven in het dassenplan en het ecologisch werkprotocol) niet van toepassing op de overige werkzaamheden. De positieve afwijzing brengt volgens de voorzieningenrechter met zich dat er ook geen ‘harde’ voorschriften zijn gesteld betreffende mitigerende en compenserende maatregelen, er geen beheervoorschrift is opgenomen en niet bepaald is dat dit / of andere voorschriften van kracht blijven na afloop van de periode van die werkzaamheden. Voorts is niet gewaarborgd dat de monitoring wordt uitgevoerd conform het dassenplan en ecologisch werkprotocol. Hetgeen de voorzieningenrechter onder 19.2 heeft overwogen over de beschermings¬ gedachte en het voorzorgsbeginsel brengt dat wel met zich mee.7 Een Wnb-ontheffing met dergelijke voorschriften is tevens vanuit het oogpunt van handhaafbaarheid en rechtszekerheid aangewezen en levert vooraf duidelijkheid op. De voorzieningenrechter ziet hier geen wezenlijk verschil met de uitspraak van de Afdeling van 26 april 20228 en sluit daarbij aan.
De voorzieningenrechter komt in het licht van het voorgaande tot de conclusie dat op grond van artikel 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, eerste lid, van de Wnb een ontheffing van het verbod van artikel 3.10, eerste lid, onder b, van de Wnb vereist is voor de overige werkzaamheden in Pare Zaarderheiken. Verweerder mocht bij het bestreden besluit niet slechts een ontheffing verlenen voor alleen de werkzaamheden nabij de Annahoeve. Het volstaan met een positieve afwijzing voor de overige werkzaamheden is onterecht, omdat er sprake is van een (mogelijke) overtreding. Deze beroepsgrond slaagt.
Procesrecht
- ABRvS 28 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3984 (8:69a Awb; relativiteitsvereiste; verklaring van geen bedenkingen; Wet natuurbescherming)
Bij de voorbereiding van een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan heeft het college een verklaring van geen bedenkingen gevraagd aan gedeputeerde staten in het licht van een aangehaakte natuurtoestemming. Gedeputeerde staten hebben een ontwerp van de verklaring van geen bedenkingen ter inzage gelegd. Het college heeft de vergunning vervolgens verleend voordat de definitieve verklaring van geen bedenkingen is verstrekt. De Afdeling oordeelt dat het college niet de bevoegdheid had om de vergunning zonder verklaring van geen bedenkingen te verlenen. Het beroep dat de belangen van appellanten kennelijk niet worden beschermd door de Wet natuurbescherming en dat het relativiteitsvereiste daarom in de weg staat aan vernietiging op deze grond, slaagt niet. De Afdeling merkt het bevoegdheidsgebrek namelijk aan als een kwestie van openbare orde, zodat ambtshalve moet worden getoetst aan de bepalingen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en het Besluit omgevingsrecht.
Ruimtelijke ordening
- ABRvS 28 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3987 (voorbereiden bestemmingsplan, rekening houden met particuliere ruimtelijke initiatieven)
Bij het vaststellen van een bestemmingsplan moet rekening worden gehouden met ruimtelijke initiatieven van particulieren. De raad moet nagaan of die initiatieven bij de planvaststelling kunnen worden meegenomen. Dat geldt natuurlijk alleen als de raad tijdelijk op de hoogte is van het desbetreffende initiatief. De Afdeling overweegt in deze uitspraak dat het indienen van een verzoek in een zienswijze over het ontwerp van een bestemmingsplan een passende en gebruikelijke manier is om een ruimtelijk initiatief kenbaar te maken. - ABRvS 23 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3384 (bestemmingsplan, wijzigingsbevoegdheid, bevoegdheid om binnenplans af te wijken; geen gelijktijdige toepassing mogelijk)
De Afdeling oordeelt in deze uitspraak dat een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid niet kan worden toegepast om in een wijzigingsplan een grotere bouw- en goothoogte toe te staan. De wijzigingsbevoegdheid betreft in dit geval andere inhoudelijke aspecten dan de afwijkingsbevoegdheid. Beide bevoegdheden kunnen niet in combinatie worden toegepast. De reden daarvoor is dat de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft op het vaststellen van een plan dat voor herhaalde toepassing vatbaar is, terwijl de afwijkingsbevoegdheid ziet op een concrete bouwaanvraag en de bevoegdheid van het college om omgevingsvergunning te verlenen voor een eenmalige activiteit. De Afdeling wijst er ook op dat de wijzigingsplanbevoegdheid volledig is gebaseerd op de Wet ruimtelijke ordening en de afwijkingsbevoegdheid deels op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. De afwijkingsbevoegdheid kan wel worden toegepast nadat het wijzigingsplan is vastgesteld om een bouwplan te vergunnen dat op het wijzigingsplan is gebaseerd. - ABRvS 28 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3977 (voorwaardelijke verplichting ontbreekt, zelf in de zaak voorzien)
De raad erkent dat het voorliggende bestemmingsplan gebrekkig is, omdat niet is gewaarborgd dat het gebouw de vorm aanneemt van een stolp, terwijl dat wel wenselijk wordt geacht. Het verzoek aan de Afdeling om zelf in de zaak te voorzien en in de planregels een voorwaardelijke verplichting op te nemen om de bouwvorm te waarborgen, wordt gehonoreerd. - ABRvS 14 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3733 (paraplubestemmingsplan, grondwater, relatie tot het waterbeheer)
Een parapluplan dat betrekking heeft op het bouwen van grondwaterneutrale kelders heeft een ander doel dan de bepalingen uit de keur van een waterschap, dient niet louter waterstaatkundige belangen en is dus ruimtelijk relevant. Daarom is een dergelijk plan toegestaan naast de regeling in de keur. - ABRvS 28 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3981 (toekennen woonbestemming, verdwijnen maatschappelijke bestemming, motivering dat niet langer behoefte bestaat aan maatschappelijke voorzieningen)
De voorliggende omgevingsvergunning voorziet in een functiewijziging, bestaande uit het realiseren van sociale huurwoningen in een pand dat in het voorafgaande bestemmingsplan een maatschappelijke bestemming had. De Afdeling vernietigt de vergunning, omdat het college heeft nagelaten te onderzoeken of er nog behoefte bestond aan de ruimte voor maatschappelijke voorzieningen of het voorkomen van leegstand. Het college kan evenmin onderbouwen dat het pand al enige tijd leegstond. Zou het niet moeten gaan over de vraag of de keuze voor de woonbestemming aanvaardbaar is? - ABRvS 28 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3999 (kassen, bestemmingsplan en BBT, aanvaardbaar woon- en leefklimaat, lichtuitstraling)
In het bestemmingsplan worden glastuinbouwbedrijven bestemd, waardoor de lichtuitstraling in de omgeving van de woning van appellant zal toenemen. Het betoog van appellant dat in lijn met BBT strengere eisen aan assimilatiebelichting en lichtemissiereducerende maatregelen hadden moeten gesteld, slaagt niet. De Afdeling overweegt dat het vereiste dat in een inrichting BBT worden toegepast geldt in het milieurecht. De beoordeling of aan dat vereiste zal worden voldaan, vormt dus geen onderdeel van de beoordeling of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Het plan staat niet aan de toepassing van BBT in de weg en is in zoverre uitvoerbaar. Desalniettemin is het vaststellingsbesluit volgens de Afdeling gebrekkig gemotiveerd, omdat in de motivering eenvoudigweg is aangesloten bij de normen over lichtuitstraling in het Activiteitenbesluit, die met een voorwaardelijke verplichting in het plan zijn vastgelegd. Er is geen onderzoek verricht naar de gevolgen van de lichtuitstraling voor het woon- en leefklimaat van appellanten en daarover is geen afweging gemaakt. De raad heeft alsnog een dergelijk onderzoek laten verrichten en op basis daarvan het standpunt ingenomen dat geen sprake is van onaanvaardbare gevolgen. De manier waarop de gevolgen van de lichthinder zijn beoordeeld, wordt in de uitspraak uitgebreid besproken. De Afdeling volgt het standpunt van de raad en laat de rechtsgevolgen van het bestemmingsplan in stand.