1. Inleiding
1.1. Aanleiding
Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) biedt politieke partijen de mogelijkheid aan om de maatregelen uit hun verkiezingsprogramma’s voor de periode 2017-2021 te laten analyseren op structurele effecten op de leefomgeving in het kader van de Tweede Kamerverkiezingen in maart 2017. Partijen leveren daartoe een concreet maatregelenpakket aan dat het PBL analyseert op leefomgevingseffecten voor enkele indicatoren zoals ammoniakemissie, broeikasgassen en biodiversiteit. Partijen doen onder andere voorstellen rond het afromen van fosfaat- en dierrechten (waardoor de omvang van de veestapel krimpt) in uiteenlopende varianten. Hoewel het PBL in het kader van de verkiezingsprogramma’s geen toets op de uitvoerbaarheid van de mogelijke krimpopties doet, wenst het PBL niet volledig voorbij te gaan aan de juridische houdbaarheid van de maatregelen die partijen voorstellen.
Tegen de achtergrond van de actuele discussie over krimp van de melkveestapel in het licht van derogatie op grond van de Nitraatrichtlijn, wil het PBL een breed spectrum van mogelijke krimpopties beschouwen (in de periode tot 2030, uitgaande van een peildatum van 2 juli 2015, conform het wetsvoorstel ‘Wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van fosfaatrechten’, Kamerstukken 34 532):
- Krimp van de melkveestapel door het generiek afromen van fosfaatrechten;
- Krimp van de melkveestapel door het afromen van fosfaatrechten bij transacties;
- Krimp van de varkens- en pluimveestapel door het generiek afromen van varkens- en pluimveerechten;
- Krimp van de varkens- en pluimveestapel door het afromen van varkens- en pluimveerechten bij transacties.
Het doel van onderhavig onderzoek is om te duiden onder welke randvoorwaarden inkrimping van de veestapel juridisch houdbaar is. Richtinggevende vragen daarbij zijn:
- Welke algemene overwegingen moeten ten grondslag liggen aan een krimpmaatregel om juridisch houdbaar te zijn? Daarbij kan worden gedacht aan mogelijke schadevergoeding wegens kapitaalvernietiging;
- Wetende dat Nederland moeite heeft met het halen van de doelen van de Nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water, is het voorstelbaar dat een rechter oordeelt dat een generieke krimp van de veestapel door afromen van fosfaat- dan wel dierrechten juridisch houdbaar is?;
- Wetende dat Nederland op lange termijn streeft naar een reductie van de broeikasgas-emissies, is het voorstelbaar dat een rechter oordeelt dat een generieke krimp van de veestapel door afromen van fosfaat- dan wel dierrechten juridisch houdbaar is (mits ook in andere sectoren broeikasgasemissiereducties van 80%-90% gerealiseerd worden)?;
- Klopt de stelling dat des te hoger het voorgestelde krimppercentage is, des te kleiner de kans dat de krimpmaatregel juridisch houdbaar is?;
- Maakt het vanuit juridisch oogpunt uit of afromen generiek plaatsvindt dan wel gekoppeld is aan transacties? Is de ene vorm van afromen sneller juridisch houdbaar dan de andere?;
- Maakt het vanuit juridisch oogpunt uit of de krimp alle diersoorten betreft of zich alleen toespitst op de melkveesector?;
- Maakt het vanuit juridisch oogpunt uit of naast een verplichte afroming per transactie, ook een opkoopregeling bestaat?
1.2. Methoden van onderzoek, resultaat en producten
Het onderzoek is een desk-studie (wet- en regelgeving, jurisprudentie, parlementaire geschiedenis en literatuur) – bij wijze van quick scan – naar de juridische aanvaardbaarheid en uitvoerbaarheid van het afromen van fosfaat-, varkens- en pluimveerechten door de overheid met als doel een inkrimping van de veestapel. De onderzoeksresultaten zijn in de vorm van het onderhavige rapport gepresenteerd. Aspecten gerelateerd aan staatssteun vallen in dit onderzoek buiten beschouwing, evenals bepalingen die zien op een goede marktwerking (zoals het Europees recht inzake het vrij verkeer van goederen).
1.3. Opbouw van dit rapport
De opbouw van dit rapport is als volgt. In paragraaf 2 zullen de ontwikkelingen in de mestproductie worden beschreven. Vervolgens wordt in paragraaf 3 de Europeesrechtelijke achtergrond geschetst van de invoering van een fosfaat- en dierrechtenstelsel. Daarna komt in paragraaf 4 het nationale stelsel inzake dier- en fosfaatrechten aan bod. Vervolgens komt de daadwerkelijke beantwoording van de onderzoeksvragen aan de orde. Achtereenvolgens komen aan bod welke algemene overwegingen aan een krimpmaatregel ten grondslag moeten liggen om juridisch houdbaar te zijn (paragraaf 5); of het voorstelbaar is dat een rechter oordeelt dat een generieke krimp van de veestapel door afromen van fosfaat- dan wel dierrechten juridisch houdbaar is, wetende dat Nederland moeite heeft met het halen van de doelen van de Kaderrichtlijn Water en de Nitraatrichtlijn (paragraaf 6); of het voorstelbaar is dat een rechter oordeelt dat een generieke krimp van de veestapel door afromen van fosfaat- dan wel dierrechten juridisch houdbaar is (mits ook in andere sectoren broeikasgasemissiereducties van 80%-90% gerealiseerd worden), wetende dat Nederland op lange termijn streeft naar een reductie van de broeikasgasemissies (paragraaf 7); of de stelling klopt dat des te hoger het voorgestelde krimppercentage is, des te kleiner de kans dat de krimpmaatregel juridisch houdbaar is (paragraaf 8); of het vanuit juridisch oogpunt uitmaakt of afromen generiek plaatsvindt dan wel gekoppeld is aan transacties, met andere woorden of de ene vorm van afromen sneller juridisch houdbaar dan de andere (paragraaf 9); of het vanuit juridisch oogpunt uitmaakt of de krimp alle diersoorten betreft of zich alleen toespitst op de melkveesector (paragraaf 10) en of het vanuit juridisch oogpunt uitmaakt of naast een verplichte afroming per transactie, ook eenopkoopregeling bestaat (paragraaf 11). Wij sluiten af met een conclusie, die tevens als samenvatting dient (paragraaf 12).
Voor een printversie van dit onderzoek, klik hier.