Waterschap, let op de procedure voor verzoeken om peilwijziging!

Waterschappen moeten waakzaam zijn bij de te volgen procedure voor verzoeken om peilwijziging. Dat blijkt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2410.

Wat was er aan de hand?
Appellant wil het peil van de watergangen op zijn landbouwpercelen verlagen, zodat de percelen bij hevige regenval niet meer onder water komen te staan. Hiervoor vraagt appellant bij het dagelijks bestuur van het Wetterskip Fryslân een watervergunning aan. Op grond van de Keur Wetterskip Fryslân 2013 is deze handeling watervergunningplichtig. 

Het algemeen bestuur van het Wettterskip Fryslân heeft beleid vastgesteld hoe aanvragen voor de wijziging van peilen worden behandeld. In dit beleid wordt onderscheid gemaakt tussen wijzigingen met een kleine impact en andere wijzigingen. Voor wijzigingen met een kleine impact wordt de procedure voor watervergunningverlening gevolgd. Voor andere wijzigingen wordt de procedure van een partiële herziening van het peilbesluit gevolgd.

Juridisch kader
Een van de instrumenten om het peil te reguleren is het peilbesluit. In peilbesluiten stellen  waterschapbesturen waterstanden of bandbreedten vast waarbinnen waterstanden kunnen variëren.  In de bij het peilbesluit aangegeven perioden rust op het waterschapsbestuur de wettelijke plicht uit artikel 5.2 lid 2 Waterwet om deze waterstanden zoveel mogelijk te handhaven. Het beheergebied van  waterschappen is meestal ingedeeld in peilvakken met peilen die aansluiten op de ontwateringseisen vanuit het landgebruik. In de praktijk komt het regelmatig voor dat (veelal) particulieren gebaat zijn bij  een afwijkend peil binnen het peilvak. Het peil wordt dan kunstmatig plaatselijk verlaagd om bepaalde  vormen van grondgebruik te faciliteren. Dit wordt ook wel onderbemaling genoemd. In veel gevallen is voor onderbemaling een watervergunning vereist op grond van de Keur van waterschappen. Om deze onderbemaling te faciliteren kan dus een watervergunning worden verleend of het peilbesluit (partieel) worden herzien.

Rechtsvraag
Volgens het dagelijks bestuur is de impact van de aangevraagde peilafwijking – onder verwijzing naar het beleid – in dit geval te groot om deze met een watervergunning te kunnen toestaan. Om die reden heeft het de aanvraag behandeld als een verzoek tot wijziging van het peilbesluit. Dat verzoek is vervolgens afgewezen, omdat er volgens het dagelijks bestuur geen zwaarwegende redenen zijn om in te stemmen met een partiële herziening van het peilbesluit. Is dit juridisch de juiste weg om op de aanvraag te beslissen?

Oordeel Afdeling bestuursrechtspraak
Appellant meent van niet. Hij stelt dat er ten onrechte geen besluit op de aanvraag is genomen, maar een beslissing over de herziening van het peilbesluit. Daarbij komt dat volgens hem niet het dagelijks bestuur, maar het algemeen bestuur bevoegd is om over de herziening van het peilbesluit te beslissen. De Afdeling bestuursrechtspraak volgt hem hierin. Het dagelijks bestuur heeft niet op de aanvraag beslist, maar door de aanvraag te behandelen als een verzoek om het peilbesluit te wijzigen en dit verzoek af te wijzen betreft dit besluit in zoverre een schriftelijke weigering om op de aanvraag te beslissen. De Afdeling bestuursrechtspraak overweegt vervolgens dat het niet aan het dagelijks bestuur is om zonder toestemming van de aanvrager de aangevangen procedure te wijzigen.

Verder berust de bevoegdheid om peilbesluiten vast te stellen bij het algemeen bestuur. Deze bevoegdheid kan op grond van artikel 83 lid 2 onder f Waterschapswet niet aan het dagelijks bestuur worden overgedragen. Delegatie van deze bevoegdheid is dus niet mogelijk. Het dagelijks bestuur is daarom ook niet bevoegd om te beslissen op verzoeken om vastgestelde peilbesluiten te herzien. Het conform het eerder genoemde beleid afwijzen van dergelijke verzoeken kan volgens de Afdeling niet worden gerekend tot de dagelijkse aangelegenheden waartoe het bevoegd is (zie artikel 84 lid 1 Waterschapswet). De bevoegdheid tot afwijzing is ook niet aan het dagelijks bestuur gemandateerd.

Zowel de schriftelijke weigering om op de aanvraag te beslissen als de weigering om het peilbesluit te herzien kunnen daarom niet in stand blijven. Het dagelijks bestuur dient alsnog op de aanvraag om watervergunning te beslissen.

Wat betekent deze uitspraak voor de praktijk?
Voor waterschappen is het van belang dat de aanvrager in het kader van het eventuele vooroverleg proactief wordt gewezen op (eventueel) beleid dat wordt gevoerd voor de beoordeling van verzoeken voor peilwijzigingen. Is eenmaal voor een watervergunningprocedure gekozen door de aanvrager terwijl het beleid eigenlijk een peilherziening voorschrijft, dan kan het dagelijks bestuur dit niet onder verwijzing naar dit beleid terugdraaien of ambtshalve de aanvraag aanmerken als een verzoek om het peilbesluit te herzien en hier zelf op beslissen. In dat geval dient er enkel op de ingediende aanvraag om watervergunning beslist te worden. Wel kan de aanvrager uiteraard worden gevraagd om zijn aanvraag in te trekken.

Het is ook om andere redenen zowel voor het waterschap als de burger (veelal agrariër) aan te bevelen om voordat de procedure wordt gekozen na te denken over de juridische consequenties ervan. Het peilbesluit en de watervergunning moeten immers in juridische zin strikt van elkaar worden onderscheiden. Het peilbesluit  is een  besluit van algemene strekking dat wordt vastgesteld door het  algemeen bestuur en zich uitsluitend richt tot het waterschapsbestuur, terwijl de regulering van afwijkingen van de in het peilbesluit vastgelegde waterstand  door  middel  van  een  vergunningplicht  gericht is tot de burger. Dit kan onder meer consequenties hebben voor de handhaving en aansprakelijkheid (zie hierover uitgebreid F.A.G. Groothuijse en J. Kevelam, ‘Peilbeheer op peil. De verhouding tussen het peilbesluit en de watervergunning voor peilafwijkingen’, Milieu & Recht 2016-10 (137), p. 794 t/m 804).