Bij de besluitvorming over veehouderijen spelen volksgezondheidsrisico’s veroorzaakt door endotoxinen voor omwonenden een steeds grotere rol. In haar uitspraak van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2395 geeft de Afdeling meer handvatten voor de praktijk hoe hiermee om te gaan.
Wat was er aan de hand?
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Horst aan de Maas heeft een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een vleesvarkensstal, het plaatsen van een luchtwasser binnen een veehouderij en voor het veranderen van deze inrichting. De rechtbank verklaart de hiertegen ingestelde beroepen (deels) gegrond.
In hoger beroep komt een appellant onder meer op tegen het oordeel van de rechtbank dat de appellant niet aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk heeft gemaakt dat de veehouderij zodanige risico’s voor de volksgezondheid kan opleveren dat het college de omgevingsvergunning om die reden had moeten weigeren of daaraan verdergaande voorschriften had moeten verbinden. Appellant meent (onder meer) dat uit het rapport "Emissies van endotoxinen uit de veehouderij: emissiemetingen en verspreidingsmodellering" van juni 2016 van Wageningen University & Research een wetenschappelijk onderbouwde aanbeveling is gegeven over eventueel te treffen maatregelen in verband met de emissie van endotoxinen.
Endotoxinen
Endotoxinen zijn celwandresten van bacteriën. Inademing van endotoxinen kan leiden tot ontstekingen van de luchtwegen. Veehouderijsectoren met een hoge uitstoot van fijnstof, zoals pluimvee- en varkenshouderijen, dragen bij aan de concentratie van endotoxinen in de leefomgeving. Er bestaat (nog) geen (wettelijk) toetsingskader voor endotoxinen. De Gezondheidsraad heeft in haar rapport “Gezondheidsrisico’s rond veehouderijen” van 30 november 2012 een gezondheidskundige advieswaarde van 30 EU/M3 aanbevolen voor de maximale blootstelling aan endotoxinen in de buitenlucht. Op 7 juli 2016 zijn het rapport “Veehouderij en Gezondheid Omwonenden” (VGO-onderzoek) en het rapport “Emissies van endotoxinen uit de veehouderij, fase 3a” gepubliceerd. In het eerste rapport wordt geconcludeerd dat er aanwijzingen zijn dat het wonen in de buurt van veehouderijen een nadelig effect heeft op de longfunctie. In het tweede rapport wordt geconcludeerd dat met name bij pluimveebedrijven het risico bestaat van overschrijding van de genoemde advieswaarde.
Op 16 juni 2017 is het onderzoek “Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (aanvullende studies): analyse van gezondheidseffecten, risicofactoren en uitstoot van bio-aerosolen” (VGO 2-onderzoek) verschenen. Hierin wordt de conclusie uit het VGO-onderzoek uit 2016 bevestigd: omwonenden bij pluimveebedrijven hebben een grotere kans op het oplopen van een longontsteking als gevolg van de emissie van fijn stof en endotoxinen. De gegevensbasis is volgens de Gezondheidsraad evenwel te beperkt om te kunnen spreken van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten. Zie het advies van de Gezondheidsraad van 14 februari 2018: “Gezondheidsrisico’s rond veehouderijen: vervolgadvies”, Nr. 2018/04. Op het kabinetsstandpunt over een landelijk beleid of een mogelijk instrumentarium omtrent endotoxinen is het op dit moment wachten. Vooruitlopend hierop is in Noord-Brabant het Toetsingskader endotoxinen vastgesteld. Zie de “Notitie handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid: Endotoxine toetsingskader 1.0” van het Bestuurlijk Platform Omgevingsrecht, vastgesteld op 25 november 2016. Deze notitie kan worden gebruikt als handreiking voor vergunningverleners en opstellers van ruimtelijke plannen. De notitie hanteert de genoemde advieswaarde als uitgangspunt.
Stand van zaken in de jurisprudentie tot nu toe
- Op basis van de genoemde onderzoeken ziet de Rechtbank Oost-Brabant een indicatie dat sprake kan zijn van een risico voor de volksgezondheid als gevolg van de verspreiding van endotoxinen. Op basis hiervan rust op het bevoegd gezag een onderzoeksplicht. Zie Rechtbank Oost-Brabant 30 mei 2017, ECLI:NL:RBOBR:2017:2920 en Rechtbank Oost-Brabant 29 juni 2018, ECLI:NL:RBOBR:2018:3165;
- Ter invulling van deze onderzoeksplicht kan het bevoegd gezag om advies van de GGD vragen. Zie bijvoorbeeld ABRvS 6 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2420;
- Het ligt op de weg van degene die zich op het bestaan van een risico voor de volksgezondheid beroept om, aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten, aannemelijk te maken dat toetsingskaders niet toereikend zijn om onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen. Zie onder meer ABRvS 5 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1771;
- Voor endotoxinen is er nog geen algemeen aanvaard wetenschappelijk inzicht. Het enkele ontbreken van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten is onvoldoende om een vergunning te weigeren vanwege een mogelijk volksgezondheidsrisico. Zie ABRvS 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2202;
- De advieswaarde van 30 EU/M3 mag worden toegepast. Zie ABRvS 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3435;
- Er bestaat evenwel geen verplichting om het Toetsingskader endotoxinen toe te passen. Zie ABRvS 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3435;
- Dit is alleen anders indien het Toetsingskader endotoxinen is vastgelegd in een beleidsregel en de juistheid ervan niet wordt betwist. Zie Rechtbank Oost-Brabant 29 juni 2018, ECLI:NL:RBOBR:2018:3165.
Uitspraak van 25 juli 2018
In haar uitspraak van 25 juli jl. gaat de Afdeling in op de hiervoor genoemde beroepsgrond van appellant. De overwegingen (zie r.o. 8) komen mede gelet op de hiervoor genoemde jurisprudentie niet als een verrassing. Deze komen hierna puntsgewijs aan de orde. Wel valt haar uitgebreide beschouwing over het rapport van de Gezondheidsraad van 30 november 2012, haar (expliciete) conclusie dat er nader wetenschappelijk onderzoek is vereist en de nadruk die zij legt op de beoordelingsruimte die het bevoegd gezag toekomt op.
Veel van de genoemde hoofdlijnen in de jurisprudentie over endotoxinen komen aan de orde. De uitspraak biedt daarom voor de praktijk de volgende handvatten:
- Er zijn zowel wat betreft de voor blootstelling aan endotoxinen te hanteren advieswaarde als de wijze waarop kan worden berekend welke concentratie endotoxinen zal worden veroorzaakt door een veehouderij, een aanzienlijk aantal vragen waarvoor verder wetenschappelijk onderzoek is vereist;
- Er is geen eenduidige wettelijke regeling op welke wijze bestuursorganen de mogelijke gevolgen van de emissie van endotoxinen bij veehouderijen in hun besluitvorming moeten betrekken;
- Het is aan het bevoegd gezag om bij het besluit over vergunningverlening te bepalen welke maatregelen bij endotoxinen in het belang van de bescherming van het milieu nodig zijn;
- Bij die bepaling heeft het bevoegd gezag beoordelingsruimte;
- Indien het bevoegd gezag ervoor kiest om het Toetsingskader endotoxinen niet te gebruiken, is dat toegestaan gezien de stand van de kennis over endotoxinen en de vele openstaande vragen;
- Het kan onder omstandigheden voldoende zijn om bij de besluitvorming acht te slaan op eventueel door de veehouder te treffen voorzieningen en maatregelen om risico’s voor de volksgezondheid te reduceren en te bezien welke veehouderijen in de omgeving liggen;
- De Afdeling bevestigt het oordeel van de rechtbank en eerdere jurisprudentie dat appellanten met algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk moeten maken dat de inrichting zodanige risico’s voor de volksgezondheid kan opleveren dat het college de omgevingsvergunning om die reden had moeten weigeren of daaraan verdergaande voorschriften had moeten verbinden. Daar is de appellant in dit geval niet in geslaagd.
De vraag is of een appellant daarin kan slagen. Dat is mijns inziens op dit moment niet het geval.
Kortom, volksgezondheidsrisico’s door endotoxinen moeten worden betrokken bij de besluitvorming over veehouderijen, maar hoeven in de praktijk vooralsnog geen onoverkomelijke hobbel voor het vergunnen van (uitbreidingen van) veehouderijen te zijn.