Verwevenheid natuurherstel en ontwikkelingsruimte voor woningbouw en infrastructuur bedreigt korte termijn-maatregelenpakket kabinet

Op 13 november jl. verzond de Minister van LNV een brief aan de Tweede Kamer over de stikstofproblematiek (DGNVLG/19260351). Daarin worden drie bronmaatregelen aangekondigd.  Daarmee kan op korte termijn een daling van de stikstofdepositie worden gerealiseerd waarmee woningbouw- en infrastructurele projecten weer kunnen worden gerealiseerd. Twee van die maatregelen zien op de veehouderijsector, te weten ammoniakreductie via veevoermaatregelen en warme sanering varkenshouderij. Er wordt geen tijdpad gegeven waarbinnen deze maatregelen tot extra stikstofreductie zullen leiden. Dat geldt ook voor de derde maatregel die inhoudt dat overdag op alle snelwegen niet harder dan 100 km/uur mag worden gereden. De effectuering van die maatregel heeft de overheid evenwel zelf in de hand en kan daardoor relatief snel worden ingevoerd. Naar verluidt is de streefdatum 1 januari 2020.

De door de bronmaatregelen optredende stikstofdepositiedaling (hierna: depositieruimte) komt ten goede aan zowel de natuur als aan nieuwe ontwikkelingen. Over de verdeling van de depositieruimte wordt aangegeven dat van die ontwikkelingsruimte ten minste 30% voor de natuur is bestemd. Het woordje “ten minste” maakt duidelijk dat het ook meer kan of zelfs moet zijn. De minister wijdt daar niet nader over uit. Mijns inziens is dat ten onrechte. Door ervan uit te gaan dat een deel van de depositieruimte beschikbaar moet worden gesteld aan de natuur, wordt verondersteld dat de slechte staat van veel stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden daartoe dwingt. Als dat zo is, dan dringt zich de vraag op of in veel gevallen niet veel meer dan 30% en misschien wel 100% van de depositieruimte aan de natuur moet toekomen. Dit is zo vanwege de verplichtingen uit hoofde van art. 6 lid 2 Habitatrichtlijn. Als niet aan de hand van een ecologische analyse wordt aangetoond dat voor het noodzakelijke behoud en het voorkomen van verslechtering van desbetreffende habitattypen in een Natura 2000-gebied volstaan kan worden met het hiervoor reserveren van een bepaald percentage van de depositieruimte, dan lijkt mij dat de bestuursrechter ervan uit zal moeten gaan dat de volledige depositieruimte daarvoor moet worden aangewend. Vergelijk in die zin r.o. 15.3 (en r.o. 16.7) uit de PAS-uitspraak ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603.

Om de voor de nieuwe ontwikkelingen beschikbare depositieruimte gericht toe te kunnen delen en om te garanderen dat niet teveel ontwikkelingen worden toegelaten, zet het kabinet een register op. Over de verdeling van de beschikbare ruimte vindt het kabinet van belang dat per Natura 2000-gebied wordt bezien hoeveel depositieruimte er voor nieuwe ontwikkelingen is en op welke wijze die wordt verdeeld. Gezien het vorenstaande lijkt er daarbij niet aan te kunnen worden ontkomen om heel precies aan te geven welke depositieruimte nodig is voor de verplichtingen uit art. 6 lid 2 Habitatrichtlijn. Dat lijkt geen makkelijke opgave, zeker niet in een kort tijdbestek.

Het is de vraag of het verstandig is om de verplichtingen uit de leden 2 en 3 van art. 6 Habitatrichtlijn opnieuw integraal te benaderen. Ik meen van niet. Er is geen rechtsregel (ook niet in de Habitatrichtlijn) die zich ertegen verzet om beide sporen uit elkaar te trekken. Bij een splitsing van de verplichtingen zou de depositieruimte die ontstaat vanwege de snelheidsverlaging, volledig kunnen worden aangewend voor nieuwe ontwikkelingen. Verzekerd is dat er op geen enkel overbelast hexagoon binnen een Natura 2000-gebied sprake zal zijn van een toename van stikstofdepositie. Dat is voldoende om te kunnen concluderen dat de desbetreffende ontwikkelingen geen significante effecten kunnen hebben.
De splitsing zou het kabinet er zeker niet van ontslaan om binnen de kortst mogelijke tijd te komen met een robuust maatregelenpakket. Daarmee kan dan worden voldaan aan de verplichtingen uit art. 6 lid 2 Habitatrichtlijn. Van dat pakket  kunnen de PAS-gebiedsherstelmaatregelen deel uitmaken.

In hun in opdracht van de VNO-NCW geschreven advies “Juridische randvoorwaarden voor een drempelwaarde voor Natura 2000-gebieden” geven ook Chris Backes en Marieke Kaajan aan dat de verplichting om passende maatregelen te treffen om op te treden tegen een reeds bestaande situatie (op grond van art. 6 lid 2 Habitatrichtlijn) en de vergunningplicht voor activiteiten (op grond van art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn) van elkaar te onderscheiden instrumenten zijn. Die constatering is voor de auteurs relevant voor hun uiteenzetting dat het in beginsel mogelijk moet zijn om in het gebiedsbeschermingsrecht tot een drempelwaarde te komen. Met die drempelwaarde kunnen ontwikkelingen met een kleine bijdrage aan stikstofdepositie van de Wnb-vergunningplicht worden uitgesloten.