Inleiding
De uitspraak van de Afdeling van 17 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:134, is het signaleren waard. Zij gaat onder meer in op de vraag of regels over waterberging in een ruimtelijk plan mogen worden opgenomen, terwijl hierover in de keur van het waterschap ook al een regeling is opgenomen. Deze vraag wordt in dit geval bevestigend beantwoord. In dit blog wordt het vraagstuk van overlappende regelgeving (keur en bestemmingsplan) nader belicht.
Casus
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oegstgeest stelt op basis van een wijzigingsbevoegdheid in een moederplan een wijzigingsplan vast. Het wijzigingsplan voorziet in een bestemmingswijziging van ‘Sport’ naar ‘Wonen’, waardoor 50 woningen gerealiseerd kunnen worden. Diverse omwonenden van het plangebied stellen beroep in tegen het vaststellingsbesluit. Zij vrezen onder meer dat het wijzigingsplan leidt tot een toename van de bestaande wateroverlast en een oplossing van het waterprobleem onmogelijk maakt. Zij stellen al jarenlang grote wateroverlast te ervaren. Die bestaat uit vochtoverlast en schade aan woningen, alsmede ondergelopen tuinen, schuren, kelderkasten, kruipruimten en straten na regenbuien. De oorzaak van de waterproblematiek is volgens hen de zeer hoge grondwaterstand. De verharding die het wijzigingsplan toelaat, moet worden beoordeeld ten aanzien van de gevolgen voor de waterproblematiek.
Standpunt omwonenden en college over wijzigingsvoorwaarde
De omwonenden stellen dat niet voldaan is aan één van de wijzigingsvoorwaarden uit het moederplan die ziet op de realisatie van waterberging. Deze voorwaarde houdt in dat alleen toepassing mag worden gegeven aan de wijzigingsbevoegdheid als minimaal 15% van de toename aan verharding aan water in het wijzigingsgebied wordt gerealiseerd. Sinds 1 juli 2015 is het Hoogheemraadschap van Rijnland de waterkwantiteitsbeheerder in het gebied. Ingevolge de Keur Rijnland 2015 en Uitvoeringsregel 11 bestaat er bij een toename aan verharding van 500 m2 tot 0,5 ha een verplichting om water te realiseren gelijk aan 15% van de toename aan verharding. Bij verharding boven de 0,5 ha wordt maatwerk toegepast. Zowel de keur als het bestemmingsplan voorzien dus in regelingen die tot doel hebben om waterberging te realiseren bij verharding. De keur kent evenwel een begrenzing (de waterbergingsverplichting bestaat alleen bij een toename aan verharding van 500 m2 tot 0,5 ha) die het bestemmingsplan niet heeft. Wat is nu de verhouding tussen deze twee regelingen?
Het college voert aan dat de wijzigingsvoorwaarde onverbindend is. De regelingen uit het bestemmingsplan en de keur hebben hetzelfde onderwerp en de eerdere en lagere regel in het bestemmingsplan dient dan ook te wijken voor de latere en hogere regel in de keur.
Oordeel Afdeling
De Afdeling oordeelt allereerst dat het mogelijk is om in het kader van de vaststelling van een wijzigingsplan de geldigheid van een bestemmingsplanregel aan de orde te stellen. Bij wijze van exceptieve toetsing kan deze regel dan buiten toepassing of onverbindend worden verklaard. Daarvoor dient de planregeling evident in strijd te zijn met de hogere regeling.
De Afdeling overweegt vervolgens dat in dit geval geen grond bestaat om de betrokken wijzigingsvoorwaarde buiten toepassing te verklaren. Het enkele feit dat het waterschap waterkwantiteitsbeheerder is geworden, betekent niet dat de gemeenteraad in het kader van een goede ruimtelijke ordening geen regeling meer mag treffen naast de keur en dat de wijzigingsvoorwaarde hiermee in strijd is. Daarbij is volgens de Afdeling van belang dat de 15%-eis van de keur en de uitvoeringsregels alleen zien op een toename aan verharding van 500 m2 tot 0,5 ha. Dit, in tegenstelling tot de bestemmingsplanregeling die deze begrenzing niet kent, zodat deze de keur niet één op één overlapt. Reeds hierom bestaat voor de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat deze wijzigingsvoorwaarde evident in strijd is met de keur.
Al eerder oordeelde de Afdeling overigens dat alleen sprake is van ‘evidentie’ als de hogere regeling zodanig concreet is dat deze zich voor exceptieve toetsing leent (ABRvS 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2842). Verder is geen sprake van evidente strijd als de hogere regeling onduidelijk is (ABRvS 17 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2235). Van evidente strijd is dus – zo volgt uit deze uitspraak – evenmin sprake als de regelingen elkaar niet één op één overlappen.
Maar wanneer overlappen de regelingen elkaar één op één?
Overlappende regelgeving
Van overlappende regelgeving (ook wel: zuivere dubbele regelgeving genoemd) is sprake als het belang dat met de planregels wordt beschermd volledig samenvalt met het belang dat door de keur wordt beschermd. Overlappende regelgeving is onwenselijk, onder meer omdat degenen die bepaalde activiteiten willen ontplooien onnodig geconfronteerd kunnen worden met ‘extra lasten’ (bijvoorbeeld dubbele legesheffingen).
Planregels zijn immers niet nodig (met het oog op een goede ruimtelijke ordening) als de belangen die met deze regels worden gediend, volledig samenvallen met de in de keur beschermde belangen. Indien het doel en het object van de regelgeving hetzelfde zijn, kunnen naast de keur geen regels in het plan worden opgenomen. Als ook andere (ruimtelijk) relevante belangen worden gediend dan zuiver waterstaatkundige belangen, dan is een aanvullende regeling in het bestemmingsplan wel toelaatbaar.
Steun voor deze opvatting kan worden gevonden in o.a. ABRvS 16 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3888; ABRvS 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2254, r.o. 34.3 en 35.4; ABRvS 11 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:328, r.o. 9.4; ABRvS 13 oktober 2004, nr. ECLI:NL:RVS:2004:AR3792, r.o. 2.3.7 en ABRvS 2 oktober 2002, nr. ECLI:NL:RVS:2002:AE8249, r.o. 2.8.3. Hieruit volgt dat aanvullende verbods- en vergunningstelsels en regels door de Afdeling niet noodzakelijk c.q. aanvaardbaar worden geacht voor zover daarmee louter waterstaatkundige belangen worden gediend.
Conclusie
Kortom, in algemene zin zal bij de vaststelling van een bestemmingsplan onderzocht moeten worden of planregels toegevoegde waarde hebben ten opzichte van andere sectorale regelgeving, zoals de keur. Slechts als die toegevoegde waarde er is, overlappen de belangenkaders niet (volledig) en kunnen dergelijke regels in het bestemmingsplan worden opgenomen. Is die toegevoegde waarde er niet, dan overlappen de te beschermen belangen en kunnen met het oog op die belangen geen regels in een plan worden opgenomen.
In de uitspraak die centraal staat in dit blog, is die toegevoegde waarde er wel en overlappen de regels niet één op één omdat de gemeenteraad het kennelijk nodig achtte om met het oog op een goede ruimtelijke ordening ‘stringentere eisen’ te stellen dan het waterschap.