Stikstofcumulatietoets bestemmingsplan niet nodig en regeling interne saldering bestemmingsplan behoeft geen passende beoordeling

Stikstofcumulatietoets bestemmingsplan niet nodig en regeling interne saldering bestemmingsplan behoeft geen passende beoordeling

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft vandaag meerdere interessante uitspraken gedaan over het Natura 2000-gebiedsbeschermingsrecht in relatie tot stikstof. Een zeer in het oog springende passage is die in ABRvS 4 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:683 (bestemmingsplan Wijk aan Zee/Beverwijk), r.o. 15.4: “Over de cumulatie van stikstof overweegt de Afdeling dat geen rechtsregel ertoe dwingt om de stikstofdepositie van activiteiten die het voorliggende plan niet mogelijk maakt te betrekken bij de gevolgen van het ter beoordeling staande plan. De raad heeft ontwikkelingen die in andere bestemmingsplannen mogelijk zijn gemaakt daarom terecht niet betrokken in de passende beoordeling dat ten grondslag ligt aan het voorliggende plan”. Dit oordeel is niet eerder gegeven. De overweging is zeer absoluut en helder geformuleerd en daarmee goed bruikbaar voor de praktijk.

In ABRvS 4 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:684 (bestemmingsplan Landelijk gebied 2015 van Aalten), r.o. 23.17, oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak over een in een bestemmingsplan opgenomen regeling voor interne saldering. Hierover overweegt zij “Met de bepaling van artikel 3, lid 3.4.2, onder b, van de planregels heeft de raad willen voorzien in de mogelijkheid van het zogeheten "intern salderen", zowel in geval wordt aangesloten bij de referentiesituatie als bij een in rechte onaantastbare natuurvergunning. De mogelijkheid om intern te salderen in het geval dat wordt aangesloten bij het bestaande planologisch toegelaten gebruik, is in overeenstemming met artikel 2.7, eerste lid, van de Wnb en behoeft dus niet passend te worden beoordeeld.” Dit oordeel is weliswaar in lijn met eerdere jurisprudentie, maar het is goed dat de Afdeling dit nog eens zo stellig formuleert. Als een passende beoordeling achterwege kan blijven, dan behoeft ook geen plan-MER op basis van artikel 7.2a lid 1 Wm te worden gemaakt.

Als volgens de Afdeling geen passende beoordeling is vereist, dan kan volgens haar dus kennelijk op voorhand worden uitgesloten dat er (significante) effecten op Natura 2000-gebieden optreden. Dat roept de vraag op of er wel een Wnb-vergunning nodig is, wanneer er intern wordt gesaldeerd en er per saldo geen (stikstofdepositie-)effecten op enig Natura 2000-gebied optreden. In de door BIJ12 opgestelde Handreiking intern en extern salderen van 19 december 2019 wordt aangegeven dat voor intern salderen een Wnb-vergunningplicht geldt. Dit wordt op p. 12 van de handreiking onderbouwd door erop te wijzen dat negatieve effecten van de beoogde activiteit zelf op voorhand niet kunnen worden uitgesloten. Een aanvullende toetsing is volgens BIJ12 daarom nodig, voordat de activiteit plaatsvindt. Zo’n toetsing is alleen geborgd als er een vergunningplicht geldt. Omdat BIJ12 kennelijk van mening is dat er bij intern salderen sprake is van een Wnb-vergunningplicht, hebben de provincies ook daarvoor beleidsregels uitgevaardigd. In de op de website van de Rijksoverheid geplaatste beslisboom “Toestemmingverlening stikstofdepositie bij nieuwe activiteiten” wordt ook aangegeven dat een Wnb-vergunning is vereist bij intern salderen.

Op 1 januari 2020 is de Spoedwet aanpak stikstof (SAS, Staatsblad 2019, 518) in werking getreden. Daardoor geldt er uitsluitend nog een Wnb-vergunningplicht voor projecten met mogelijk significante gevolgen (art. 2.7 lid 2 Wnb). Als er dus geen significante effecten zijn te verwachten en dus geen passende beoordeling is vereist, dan geldt er geen Wnb-vergunningplicht. Dat volgt ook uit art. 2.7 lid 3 Wnb. Daarin is bepaald dat een Wnb-vergunning uitsluitend kan worden verleend, indien is voldaan aan art. 2.8 Wnb. In het eerste lid van dat artikel wordt een passende beoordeling als voorwaarde voor vergunningverlening gesteld. Kennelijk gaat ook de wetgever ervan uit dat er geen Wnb-vergunning geldt, als uit een voortoets blijkt dat er geen significante effecten zullen optreden. Wat dat betreft is het systematisch ook niet navolgbaar dat in de hiervoor aangehaald beslisboom enerzijds wordt gesteld dat bij intern salderen geen passende beoordeling is vereist en anderzijds wel wordt aangegeven dat een Wnb-vergunning nodig is.

In concluderende zin merk ik op dat het goed verdedigbaar is dat er in het kader van intern salderen (waarbij er per saldo geen effecten zullen optreden op enig Natura 2000-gebied) geen Wnb-vergunningplicht geldt, maar dat daar door de bevoegde gezagen (onder meer in BIJ12-verband) anders over wordt gedacht. Zolang er geen concrete jurisprudentie is waarin de Afdeling zich heeft uitgelaten over de al dan niet bestaande Wnb-vergunningplicht, wordt er mijns inziens echter verstandig aan gedaan om zekerheidshalve uit te gaan van een Wnb-vergunningplicht.