Het is mogelijk om geurnormen voor de achtergrondbelasting in een bestemmingsplan op te nemen. Dit is in beginsel ruimtelijk relevant en aanvaardbaar. Zo oordeelt de Afdeling in haar recente uitspraak van 19 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1969). Dit is een van de weinige uitspraken waarin de Afdeling dit zo expliciet overweegt.
De Afdeling overweegt dat de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) uitsluitend betrekking heeft op de voorgrondbelasting. Dit is de geurbelasting die een individuele veehouderij op een geurgevoelig object veroorzaakt. Voor de cumulatieve geurbelasting van het totale aantal veehouderijen in een gebied, de achtergrondbelasting, wordt in de Wgv noch in andere wetgeving een kader geboden. De beoordeling en de normering daarvan moeten daarom in beginsel plaatsvinden in het ruimtelijke spoor, waaronder in een bestemmingsplan. In het kader van de vaststelling van een bestemmingsplan kan een bredere toets dan uitsluitend de geurbelasting van een individuele veehouderij worden uitgevoerd. Dit, ter bescherming van het woon- en leefklimaat in de desbetreffende gemeente.
Deze uitspraak geeft aanleiding om op de regulering van geurhinder van veehouderijen in te zoomen.
Bestemmingsplanregeling voorgrondbelasting niet toegestaan
Geurnomen voor de voorgrondbelasting zijn niet in een bestemmingsplan toegestaan. Zo’n planregeling doorkruist het wettelijk stelsel. Als het gaat om veehouderijen die voor wat betreft geur onder het Activiteitenbesluit vallen, heeft de wetgever juist geregeld dat in het milieuspoor géén voorafgaande toetsing door het bevoegd gezag aan die normen hoeft plaats te vinden. Gaat het om (milieu-)omgevingvergunningplichtige veehouderijen, dan heeft de wetgever geregeld dat de toets aan de normen uit de Wgv of de geurverordening moet plaatsvinden in het kader van de omgevingsvergunningverlening voor de milieuactiviteit. Hiermee verdraagt zich niet dat een voorafgaande toets aan zo’n milieunorm plaatsvindt in het kader van een aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen. Zo overweegt de Afdeling in ABRvS 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1969, r.o. 5.6 en 5.7 en ABRvS 4 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3394, r.o. 3.4. Ook heeft de Afdeling geoordeeld dat het niet mogelijk is om in planregels een maximale geuremissienorm op te leggen aan veehouderijen waarvoor Wgv-afstandsnormen gelden (zie ABRvS 18 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1362, r.o. 10.3).
Beoordeling achtergrondbelasting in bestemmingsplanspoor
De bijdrage van de veehouderij aan de achtergrondbelasting is geen onderdeel van de toets van de (milieu-)omgevingsvergunningverlening. Zie bijvoorbeeld ABRvS 24 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1970, r.o. 9.2. De Wgv noch de gemeentelijke geurverordening kennen normen voor de achtergrondbelasting. Deze achtergrondbelasting is wel relevant voor de vaststelling van een bestemmingsplan. Zij is van betekenis voor de beoordeling of in de omgeving van veehouderijen sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat (zie onder meer ABRvS 30 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3189, r.o. 14.6, ABRvS 15 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1161, r.o. 8, ABRvS 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:613, r.o. 7 en ABRvS 2 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1144, r.o. 9.5).
De wijze waarop die beoordeling moet geschieden is niet wettelijk vastgelegd. De gangbare (en door de Afdeling geaccordeerde) praktijk is dat de raad een geuronderzoek laat uitvoeren en aan de hand van de Handreiking Wgv motiveert of er al dan niet sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat (ziie bijvoorbeeld ABRvS 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:868, r.o. 5.7.1). Deze beoordeling kan er toe leiden dat er bijvoorbeeld geen woonbestemming wordt toegekend, omdat de achtergrondbelasting in een bepaald gebied te hoog is. Dit, ondanks dat wel wordt voldaan aan de normen voor de voorgrondbelasting uit de Wgv. Dat is ook in lijn met vaste jurisprudentie van de Afdeling. Deze jurisprudentie houdt in dat overschrijding van de Wgv-norm niet betekent dat geen sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat en dat het niet-overschrijden van de norm evenmin betekent dat er altijd een aanvaardbaar woon- en leefklimaat aanwezig is (zie onder meer ABRvS 12 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP0542, r.o. 2.4.4).
Geurnormstelling achtergrondbelasting in bestemmingsplan
Niet zelden wordt het aanvaardbaar woon- en leefklimaat geborgd door een geurnormstelling voor achtergrondbelasting in een bestemmingsplan op te nemen. Ook kan een provinciale ruimtelijke verordening een bepaalde normstelling voor achtergrondbelasting bevatten. Deze normstelling moet in het kader van een bestemmingsplanvaststelling in acht worden genomen (zie ABRvS 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:254, r.o. 8, 8.1 t/m 8.8). Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet worden onderzocht of aan de betreffende bepalingen kan worden voldaan (zie ABRvS 1 febuari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:246, r.o. 12, 12.1 en 12.2). Daarbij is niet vereist, om de normstelling uit de provinciale ruimtelijke verordening één op één over te nemen in de bestemmingsplanregels (zie ABRvS 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:266, r.o. 19.6 en 19.8). Gelet op de wijze van formulering door de Afdeling laat zij hiervoor mijns inziens wel de mogelijkheid voor open. In enkele uitspraken heeft de Afdeling zich gebogen over de toepassing van een planregeling voor de achtergrondbelasting. Zie ABRvS 30 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3189, r.o. 14.1 t/m 14.6 en ABRvS 13 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2338, r.o. 4, 4.1 en 4.2. In deze uitspraken spreekt de Afdeling zich echter niet uit over de (ruimtelijke) aanvaardbaarheid van de regeling an sich.
Analyse aanvaardbaarheid normstelling achtergrondbelasting
Ik heb mij afgevraagd of je zou kunnen betogen dat een bestemmingsplanregeling over achtergrondbelasting toch in strijd zou kunnen zijn met de Wgv. Een redeneerlijn is dat nu de Wgv geen normen kent voor achtergrondbelasting en de raad de achtergrondbelasting bij de vaststelling van het bestemmingsplan dient mee te wegen, het al om die reden mogelijk moet zijn om een planregeling over achtergrondbelasting vast te stellen. Hierop valt wat af te dingen. In de eerste plaats bepaalt een regeling over de bijdrage van een veehouderij aan de achtergrondbelasting – al is het impliciet – ook iets over de toegestane geuremissie van de veehouderij zelf (en daarmee de voorgrondbelasting). In de tweede plaats kunnen gemeenten op grond van artikel 6 van de Wgv een afwijkende normering vastleggen in een geurverordening. Deze geurverordening moet worden onderbouwd met een gebiedsvisie. De gebiedsvisie moet aantonen dat de gemeentelijke normstelling noodzakelijk is om in een bepaald gebied een bepaald geurklimaat te kunnen garanderen. Hierbij moet ook de achtergrondbelasting worden betrokken (artikel 8 Wgv). Kortom, verdedigbaar is dat de achtergrondbelasting dan is verdisconteerd in de gemeentelijke normstelling in de geurverordening. Bij de omgevingsvergunningverlening milieu wordt getoetst aan deze gemeentelijke geurnomen. De achtergrondbelasting maakt dan wel degelijk (zij het indirect) onderdeel uit van die toetsing. Je zou vervolgens kunnen betogen dat het opnemen van een extra toets in het kader van de omgevingsvergunningverlening voor bouwen dan het wettelijk stelsel doorkruist.
Toch is dit niet de lijn die de Afdeling heeft gekozen. Zo blijkt uit de uitspraak van 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:84, r.o. 6.5, over het opnemen van een geurnorm voor de achtergrondbelasting als voorwaarde in een wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan. De Afdeling acht deze voorwaarde niet in strijd met de Wgv vanwege het (enkele) gegeven dat in de normstelling in de geurverordening (reeds) de achtergrondbelasting is betrokken. Dit oordeel is in zoverre begrijpelijk, nu de daadwerkelijk op te nemen normen in de geurverordening nog altijd (alleen) betrekking hebben op de voorgrondbelasting en in zoverre het wettelijk systeem niet wordt doorkruist met een planregeling met normstelling over de achtergrondbelasting. Voor zover mij bekend, is genoemde uitspraak van 19 juli 2017 de tweede uitspraak waarin de Afdeling expliciet overweegt dat een planregeling met normstelling over de achtergrondbelasting aanvaardbaar kan zijn.