Mag je een voorwaardelijke verplichting tot realisatie van een noodzakelijke waterberging in een bestemmingsplan achterwege laten? Die vraag is aan de orde in ABRvS 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2505. De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelt in dit geval van wel nu de realisatie van de waterberging voldoende is gewaarborgd in het publiekrechtelijk spoor, over de boeg van de watervergunning.
Wat was er aan de hand?
Een bestemmingsplan voorziet in de aanleg van een randweg. Meerdere appellanten komen op tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. Een deel van de appellanten voert beroepsgronden aan die zijn gerelateerd aan de waterhuishouding in het gebied. Zij vrezen onder meer dat de aanleg van de randweg tot verdere verstening van het gebied leidt. De in verband hiermee noodzakelijke aanleg van watergangen en (zogenoemde) zaksloten is volgens appellanten ten onrechte niet verzekerd middels een voorwaardelijke verplichting in het bestemmingsplan. In het plan is enkel vastgelegd dat er waterhuishoudkundige voorzieningen kunnen worden getroffen.
Voorwaardelijke verplichting?
Een voorwaardelijke verplichting wil zeggen dat de realisering van een bestemming afhankelijk wordt gesteld van het vervullen van een verplichting. Ruimtelijke ontwikkelingen die leiden tot een verstening van het grondoppervlak, zullen vaak gepaard moeten gaan met de aanleg en instandhouding van compenserende waterberging. Dient deze compenserende waterberging in de planregels van een bestemmingsplan middels voorwaardelijke verplichting te worden verzekerd, of zijn hierop ook uitzonderingen?
Conform vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak moet het treffen (en de instandhouding) van een bepaalde maatregel in beginsel als een voorwaardelijke verplichting in de planregels worden voorgeschreven, indien de maatregel noodzakelijk wordt geacht voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het bestemmingsplan. Van dit uitgangspunt kan worden afgeweken indien de uitvoering van de maatregel reeds anderszins is verzekerd:
- via het publiekrechtelijk spoor;
- door middel van een toezegging van een gemeente die het in zijn macht heeft om de betreffende maatregel te treffen.
Een voorbeeld van deze eerste variant ‘anderszins verzekerd in het publiekrechtelijk spoor’ biedt de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 25 juli 2018.
Oordeel Afdeling bestuursrechtspraak
De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelt in dit geval dat het bestemmingsplan de aanleg van de benodigde waterhuishoudkundige voorzieningen niet verplicht. Het plan maakt de aanleg wel mogelijk. Er zijn verder nog detailoplossingen nodig voor de waterhuishoudkundige voorzieningen. Deze oplossingen zijn deels afhankelijk van peilingen van de grondwaterstand. Voor de aanleg van de randweg is een watervergunning nodig waarin een en ander, mede aan de hand van de uit te voeren monitoring, zal worden vastgelegd. Vanwege het grote belang dat is gediend met de aanleg van de waterhuishoudkundige voorzieningen, bestaat er bij de Afdeling bestuursrechtspraak geen twijfel dat de watervergunning zal worden aangevraagd. Tegen de verlening ervan kunnen rechtsmiddelen worden aangewend. Deze omstandigheden tezamen maken dat de Afdeling bestuursrechtspraak van oordeel is dat de realisatie van de waterhuishoudkundige voorzieningen voldoende is gewaarborgd in het publiekrechtelijk spoor.
Vaste jurisprudentie
Dit oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak is overeenstemming met eerdere jurisprudentie op dit punt. Zie ABRvS 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1028, r.o. 11.3; ABRvS 12 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2589, r.o. 13.3; ABRvS 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1698, r.o. 4.1; ABRvS 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1424, r.o. 15.2 en ABRvS 27 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ2506, r.o. 4.4.
In zoverre niets nieuws onder de zon, zou je zeggen. Toch gaat het in de praktijk nog weleens mis. Zie bijvoorbeeld ABRvS 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3435, r.o. 8.5. Met het opleggen van een contractuele verplichting tot de aanleg van waterhuishoudkundige voorzieningen aan kopers van kavels in het kader van gronduitgifte, is de aanleg niet ‘anderszins verzekerd’. Deze overeenkomsten zijn niet voor derden afdwingbaar. In de betreffende zaak was daarbij niet gesteld dat de aanleg en instandhouding was geborgd via een publiekrechtelijke regeling (bijvoorbeeld via een watervergunning). Onder deze omstandigheden had in het bestemmingsplan wel een voorwaardelijke verplichting moeten worden opgenomen.
Wat betekent dit voor de praktijk?
Het blijft in de praktijk zaak voor waterschap, gemeente en projectontwikkelaar om in een vroegtijdig stadium te bezien welke waterbergingsopgave er aan de orde is bij een bepaalde ruimtelijke ontwikkeling, hoe deze kan worden opgelost en hoe deze oplossing juridisch moet worden geborgd. De uitspraak die in dit blog aan de orde is en een bestendiging van vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak op dit punt is, laat zien dat van een voorwaardelijke verplichting mag worden afgezien:
- als het bestemmingsplan de aanleg van waterhuishoudkundige voorzieningen toestaat;
- voor de uitvoering van de ruimtelijke ontwikkeling een watervergunning is vereist van het waterschap;
- er geen twijfel is dat deze zal worden aangevraagd en kan worden verleend;
- aan deze vergunning een voorschrift wordt verbonden met betrekking tot de te realiseren compensatie.