Annotatie Rb Noord-Holland 15 augustus 2013, ECLI:NL:RBNHO:2013:7078, M en R 2014/28

Essentie

Een projectbesluit als bedoeld in artikel 3.10 Wro (oud) is in casu gelijk te stellen met een Wabo-omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan. Een dergelijk besluit is geen plan in de zin van artikel 19j Nbw 1998. Om die reden bestond er evenmin een verplichting om een plan-MER op te stellen ingevolge artikel 7.2a lid 1 Wm.

Samenvatting

In beroep wordt aangevoerd dat voorafgaand aan het projectbesluit ten onrechte geen MER is opgesteld op grond van artikel 7.2a Wm en artikel 19j Nbw 1998. Op grond van artikel 7.2a lid 1 Wm wordt een plan-MER gemaakt bij de voorbereiding van een op grond van een wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling verplicht vast te stellen plan waarvoor, in verband met een daarin opgenomen activiteit, een passende beoordeling moet worden gemaakt op grond van artikel 19j lid 2 Nbw 1998.

De rechtbank is van oordeel dat uit artikel 7.2a lid 1 Wm niet volgt dat voor dit project een MER gemaakt moet worden, omdat hier geen sprake is van een plan als bedoeld in artikel 19j Nbw 1998, maar van een project als bedoeld in artikel 19d Nbw 1998.

Uitspraak 

Rb Noord-Holland 15 augustus 2013, ECLI:NL:RBNHO:2013:7078, projectbesluit/omgevingsvergunning afwijken bestemmingsplan ten behoeve van de nieuwbouw van een schapenschuur, gemeente Graft-De Rijp

Annotatie M.A.A. Soppe

1.         Deze uitspraak handelt over de nieuwbouw van een schapenschuur. Het daarop betrekking hebbende bouwplan paste niet volledig binnen het bestemmingsplan. Om die reden is daarvoor op 16 februari 2012 een projectbesluit genomen op basis van artikel 3.10 Wro zoals dat luidde voor de inwerkingtreding van de Wabo. Een dergelijk projectbesluit wordt ingevolge artikel 1.5a lid 1 aanhef en sub b Invoeringswet Wabo gelijk gesteld met een besluit als bedoeld in artikel 2.1 aanhef en sub c Wabo, oftewel met de omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan. In het navolgende spreek ik gemakshalve van het projectafwijkingsbesluit.

2.         Een van de beroepsgronden betreft de vermeende schending van artikel 7.2a lid 1 Wm. Ingevolge dat artikellid bestaat er een plan-m.e.r.-plicht indien bij de voorbereiding van een op grond van een wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling verplicht vast te stellen plan een passende beoordeling moet worden gemaakt op grond van artikel 19j lid 2 Nbw 1998. De rechtbank oordeelt dat er in casu geen sprake is van een plan als bedoeld in artikel 19j lid 2 Nbw 1998 en dat artikel 7.2a lid 1 Wm derhalve toepassing mist. Er behoefde geen plan-MER te worden gemaakt.

3.         De uitspraak van de rechtbank sluit aan bij jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak. In ABRvS 31 maart 2010, nr. 200908623/1/H1, AB 2010/150, Gst. 2010/89, JOM 2010/6456 en in ABRvS 4 mei 2010, nr. 200905298/1/H1, JM 2010/87, Gst. 2010/81, BR 2010/113, JB 2010/158, oordeelde de Afdeling namelijk dat een vrijstellingsbesluit ex artikel 19 WRO (oud)  niet als een plan in de zin van de artikel 19j lid 2 Nbw heeft te gelden. Er is mijns inziens geen steekhoudend argument waarom een projectafwijkingsbesluit voor de toepassing van artikel 7.2a lid 1 Wm anders zou moeten worden gekwalificeerd dan een vrijstellingsbesluit.

4.         Het oordeel van de rechtbank mag dan wellicht niet verrassen, maar er is in de m.e.r.-praktijk wel kritiek op geuit. Wanneer een activiteit met mogelijk significante negatieve effecten op een Natura 2000-gebied planologisch niet wordt mogelijk gemaakt door een projectafwijkingsbesluit, maar door een partiële bestemmingsplanherziening (postzegelplan), geldt er immers wel een plan-m.e.r.-plicht. Dat een (postzegel)bestemmingsplan met een eindbestemming door de Afdeling wordt gezien als een plan in de zin van artikel 19j Nbw en dat daarom een plan-m.e.r.-plicht ingevolge artikel 7.2a lid 1 Wm aan de orde is, volgt bijvoorbeeld uit ABRvS 24 juli 2013, nr. 201208900/1/R3 en AbRvS 22 mei 2013, nr. 201203015/1/R3. Het geeft een onbevredigend gevoel indien de vraag of er al dan niet een plan-m.e.r.-plicht bestaat afhankelijk is van de keuze voor hetzij een bestemmingsplan hetzij een projectafwijkingsbesluit.

5.         De vraag is of deze ongelijkheid gelet op de Nbw 1998, de Wm, de Habitatrichtlijn, de smb-richtlijn en de m.e.r.-richtlijn zou kunnen worden tegengegaan. Is het bijvoorbeeld een oplossing om een bestemmingsplan met uitsluitend eindbestemmingen evenals een projectafwijkingsbesluit niet langer als een artikel 19j Nbw-plan aan te merken? Een dergelijke benadering zou in ieder geval bij de Europese Commissie op verzet stuiten. Alhoewel de begrippen “plan” en “project” niet in de Habitatrichtlijn zijn omschreven, staat de Europese Commissie een ruime inhoud van het begrip “plan” voor. Dit volgt uit de door haar in 2000 uitgevaardigde leidraad “Beheer van “Natura 200”-gebieden, De bepalingen van artikel 6 van de habitatrichtlijn (Richtlijn 92/42/EEG)”. Het is voor haar vanzelfsprekend dat ruimtelijke-ordeningsplannen onder het planbegrip dienen te worden begrepen. Dit geldt zowel voor plannen met directe juridische consequenties voor het bodemgebruik, als voor plannen met alleen directe effecten (zoals plannen die de basis vormen voor meer gedetailleerde bestemmingsplannen of die een kader vormen voor het verlenen van vergunningen), nu zij beide relevante en significante effecten op “Natura 2000”-gebieden kunnen hebben.

6.         Vanuit het perspectief van de m.e.r.-richtlijn moet een bestemmingsplan met uitsluitend een of meerdere eindbestemmingen worden beschouwd als een (deel)vergunning in de zin van art. 1 lid 2 m.e.r.-richtlijn. Zie in die zin AbRvS 12 maart 1996, AB 1996, 360 en HvJ EG 18 juni 1998, BR 1998, p. 1025. Alhoewel het in artikel 2, aanhef en sub a van de smb-richtlijn gedefinieerde begrip “plannen en programma’s” dat tekstueel niet uitsluit, acht ik het goed verdedigbaar dat  een vergunning als bedoeld in de m.e.r.-richtlijn niet tevens een plan of programma kan zijn in de zin van de smb-richtlijn. Een andere uitkomst zou mijns inziens niet passen bij de bedoeling van de smb-richtlijn en in het bijzonder niet bij de inhoud van artikel 3 leden 2, aanhef en onder sub a, en 4 smb-richtlijn, in welke leden wordt gesproken over plannen en programma’s die het kader vormen voor vergunningen in de zin van de m.e.r.-richtlijn. Daaruit volgt dat met plannen en programma’s wordt gedoeld op besluitvorming die aan het stadium van de vergunningverlening voorafgaat en dat plannen en programma’s een ander karakter hebben dan vergunningen. Zie over het vergunningenbegrip in de m.e.r.-richtlijn, de relatie hiervan tot het bestemmingsplan en het planbegrip in de smb-richtlijn: M.A.A. Soppe, Milieueffectrapportage en ruimtelijke ordening; Een juridische beschouwing over het (dis)functioneren van het instrument milieueffectrapportage in de ruimtelijke ordening (dissertatie), Deventer 2005, pp. 172-178, 199-202 en 270.

7.         Als een bestemmingsplan met uitsluitend een of meerdere eindbestemmingen inderdaad moet worden beschouwd als een (deel)vergunning in de zin van artikel 1 lid 2 m.e.r.-richtlijn en niet ook als een plan in de zin van de smb-richtlijn, dan lijkt zo’n bestemmingsplan ook niet hebben te gelden als een plan in de zin van artikel 7.2a lid 1 Wm. Daaraan doet niet af indien dat bestemmingsplan eventueel wel als plan in de zin van artikel 6 Habitatrichtlijn en daarmee in de zin van art. 19j Nbw 1998 zou moeten worden aangemerkt.

Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.