Omgevingsvergunning eerste fase mag niet buiten behandeling worden gelaten vanwege mer-beoordelingsplicht tweede fase

Annotatie ABRvS 3 april 2019,  ECLI:NL:RVS:2019:1013, M en R 2019/60

Essentie

Omgevingsvergunning eerste fase die niet ziet op mer-beoordelingsplichtige activiteit mag niet buiten behandeling worden gelaten ook al is er sprake van een onlosmakelijke samenhang met een activiteit die mer-beoordelingsplichtig is.  

Samenvatting

Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat artikel 7.28, tweede lid, van de Wet milieubeheer niet kan dienen als grondslag om de aanvraag om een omgevingsvergunning eerste fase (bouw) buiten behandeling te laten. De activiteit bouwen valt niet onder het toepassingsbereik van de Wet milieubeheer en het Besluit m.e.r., zodat artikel 7.28, tweede lid, van de Wet milieubeheer hierop niet van toepassing is. De omstandigheid dat de activiteit bouwen en de activiteit oprichten van een inrichting onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden, maakt die conclusie niet anders (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 3 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3212). De Afdeling is van oordeel dat ook artikel 4.5, derde lid, van het Bor er in dit geval niet toe kan leiden dat de aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen op grond van artikel 7.28, tweede lid, van de Wet milieubeheer buiten behandeling moet worden gelaten, reeds omdat artikel 4.5, derde lid, van het Bor in dit geval niet van toepassing is. Artikel 4.5, derde lid, van het Bor bepaalt dat indien ten behoeve van een omgevingsvergunning een m.e.r. moet worden opgesteld, deze m.e.r. bij de aanvraag om een beschikking met betrekking tot de eerste fase wordt ingediend. De verplichting een m.e.r. op te stellen kan naar het oordeel van de Afdeling zowel voortvloeien uit de m.e.r.-plicht als uit een m.e.r.-beoordelingsbesluit waarbij het college beslist dat een m.e.r. moet worden gemaakt. Uit de bewoordingen van artikel 4.5, derde lid, kan echter niet worden afgeleid dat deze bepaling ook van toepassing is in een situatie als hier aan de orde, waarin het college nog geen m.e.r.-beoordelingsbesluit heeft genomen waaruit de verplichting tot het opstellen van een m.e.r. volgt.

Uitspraak

ABRvS 3 april 2019,  ECLI:NL:RVS:2019:1013, omgevingsvergunning eerste fase (bouw) voor het realiseren van geitenstallen buiten behandeling, gemeente Gemert-Bakel

Annotatie M.A.A. Soppe

1.         Wanneer er voor de oprichting van een installatie een mer-plicht geldt voor een omgevingsvergunning en de omgevingsvergunning ingevolge art. 2.5 Wabo gefaseerd wordt verleend, dan dient het MER te worden ingediend bij de aanvraag om de vergunning voor de eerste fase. Aldus volgt uit art. 4.5 lid 3 Bor. Daarbij is niet relevant of de mer-plicht is ingegeven door de in de eerste fase te vergunnen activiteit. Dit wordt bevestigd in de nota van toelichting behorende bij een wijziging van het Besluit mer en het Bor (Stb. 2011, 102). Art. 4.5 lid 3 Bor handelt niet expliciet over de mer-beoordelingsplicht, maar lijkt mij daarvoor wel relevant. In dat artikellid wordt gesproken over de plicht om een MER op te stellen als bedoeld in hoofdstuk 7 Wm. Wanneer de uitkomst van een mer-beoordelingsprocedure is dat een MER moet worden opgesteld, dan geldt ook in die zin dat er sprake is van een MER als bedoeld in hoofdstuk 7 Wm. Als het MER bij een gefaseerde omgevingsvergunningverlening bij de aanvraag om de eerste fase moet worden overgelegd, zal de mer-beoordeling voor die aanvraag moeten zijn doorlopen. Immers pas dan is duidelijk of een MER nodig is en of een ontvankelijke aanvraag om eerste fase omgevingsvergunning kan worden ingediend.

2.         In Rb. Oost-Brabant 28 februari 2018, ECLI:NL:RBOBR:2018:913, is door de rechtbank overwogen dat het niet de bedoeling van de wetgever kan zijn geweest om een onderscheid te maken tussen gevallen waarin een MER moet worden gemaakt en gevallen waarin een mer-beoordeling moet worden uitgevoerd. Volgens de rechtbank brengt een redelijke uitleg van art. 4.5 lid 3 Bor in samenhang met art. 7.28 lid 2 Wm met zich dat in de gevallen waarin de uiteindelijke omgevingsvergunning mer-beoordelingsplichtig is, het mer-beoordelingsbesluit (dan wel het MER) wordt ingediend bij de aanvraag voor de omgevingsvergunning eerste fase (voor zover er sprake is van onlosmakelijke activiteiten). Hoewel de rechtbank een andere onderbouwing geeft, is haar oordeel overeenkomstig mijn onder punt 1 beschreven visie. De onderhavige uitspraak van de Afdeling betreft het tegen de rechtbankuitspraak ingestelde hoger beroep. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank. Een aanvraag omgevingsvergunning eerste fase die geen betrekking heeft op de activiteit waarvoor de mer-beoordelingsplicht geldt, kan volgens de Afdeling niet buiten behandeling worden gelaten op grondslag van art. 7.28 lid 2 Wm indien het bevoegd gezag nog geen mer-beoordelingsbesluit heeft genomen waaruit volgt dat een MER moet worden gemaakt. In casu zag de eerste fase-vergunningaanvraag op de activiteit bouwen. De Afdeling oordeelt dat die activiteit buiten het toepassingsbereik van de Wm en het Besluit mer valt en dat de aanvraag eerste fase niet buiten behandeling had mogen worden gelaten vanwege art. 7.28 lid 2 Wm. Dat de activiteit bouwen onlosmakelijk samenhangt met de mer-beoordelingsplichtige activiteit oprichten van een inrichting, kan daar niet aan af doen. Dat zou, zo leid ik uit de overwegingen van de Afdeling af, alleen anders zijn geweest indien voorafgaande aan de besluitvorming over de eerste fase-vergunning een mer-beoordelingsbesluit (ten behoeve van de activiteit in fase 2) zou zijn genomen waaruit volgt dat een MER noodzakelijk is. In dat geval lijkt de Afdeling ook uit te gaan van de toepasselijkheid van art. 4.5 lid 3 Bor en zou de eerste fase-vergunningaanvraag wel op grond van art. 7.28 lid 2 Wm buiten behandeling kunnen worden gelaten indien die aanvraag niet van een MER vergezeld is gegaan.

3.         Behalve de onderhavige uitspraak, handelt ook de uitspraak ABRvS 3 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3212, M en R 2018/130, TBR 2019/9, JM 2019/6, over de gefaseerde omgevingsvergunningverlening in relatie tot de mer-beoordelingsplicht. Daarin oordeelde de Afdeling het volgende. Wanneer een aanvraag om een eerste fase omgevingsvergunning vanwege art. 7.28 lid 2 Wm buiten behandeling wordt gelaten omdat die aanvraag ziet op een mer-beoordelingsplichtige activiteit waarvoor geen mer-beoordeling is verricht, betekent dit niet dat dan ook de aanvraag om de tweede fase omgevingsvergunning vanwege voornoemd artikellid buiten behandeling mag worden gelaten. Dit, voor zover die tweede fase niet ziet op een mer-beoordelingsplichtige activiteit. Ook in dat kader benadrukt dat de Afdeling dat in dat verband niet van belang is dat er sprake is van onlosmakelijke samenhang tussen de activiteiten. Omdat de beschikking eerste fase en de beschikking tweede fase gezamenlijk de voor het project benodigde omgevingsvergunning vormen, heeft de besluitblokkerende werking in de eerste fase overigens wel consequenties voor de beslissing op de aanvraag tweede fase. De beschikking tweede fase kan niet eerder worden genomen dan nadat het bevoegd gezag heeft beslist op de eerste fase-aanvraag (aldus vloeit voort uit art. 2.5 lid 4 Wabo). Zie nader hieromtrent de annotaties van Nijmeijer (TBR 2019/9) en Heerings (M en R 2018/130).


Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.