Annotatie ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1719, AB 2019/366
Essentie
Gedoogplicht op grond van artikel 5.24 lid 1 Waterwet. Bij de beoordeling of de bruikbaarheid van een perceel (dusdanig) vermindert dat dit moet worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid die onteigening rechtvaardigt, dienen enkel de gevolgen te worden betrokken die voortvloeien uit de aanleg of wijziging van de specifieke waterstaatswerken waarvoor de gedoogplicht wordt opgelegd.
Samenvatting
Artikel 5.24 van de Waterwet bepaalt dat de gedoogplicht slechts mag worden opgelegd wanneer de belangen van rechthebbenden onteigening niet vorderen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 16 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2894), is voor het antwoord op de vraag of de belangen van een rechthebbende onteigening vorderen, de voor de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk benodigde grondoppervlakte in verhouding tot het totale grondoppervlak van de rechthebbende van belang. Voorts is van belang of zich bijzondere omstandigheden voordoen, zoals de omstandigheid dat de bruikbaarheid van de rest van een perceel vermindert als gevolg van de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk op een gedeelte van dat perceel. Niet in geschil is dat de voor de te gedogen waterstaatswerken benodigde grondoppervlakte maar 0,1% van het totale grondoppervlak van [wederpartij] beslaat en dat dit dusdanig gering is, dat dit geen onteigening van het perceel vordert. In geschil is of de bruikbaarheid van het perceel door de aanleg van deze waterstaatswerken, en dan met name de stuw, dusdanig vermindert, dat dit moet worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid die onteigening vordert. Het dagelijks bestuur betoogt terecht dat voor beantwoording van de vraag of de bruikbaarheid van een perceel vermindert als gevolg van de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk op dat perceel, alleen moet worden gekeken naar de gevolgen die voortvloeien uit de aanleg of wijziging van die specifieke waterstaatswerken. Het stijgen van het waterpeil en de vernatting daardoor zijn toegestaan op grond van het peilbesluit van 14 mei 2014 en zijn niet het gevolg van de aanleg van de stuw, het dempen van een gedeelte van een watergang en het aanleggen van een duiker. Als [wederpartij] het niet met dit hogere peil eens is, had zij tegen het peilbesluit moeten opkomen. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, kunnen eventuele gevolgen van het stijgende waterpeil hier dan ook geen rol spelen. De aanleg en wijziging van de waterstaatswerken hebben ook geen andere gevolgen die ertoe leiden dat de bruikbaarheid van het perceel vermindert. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat er bijzondere omstandigheden zijn die onteigening vorderen. Het dagelijks bestuur mocht dan ook besluiten om [wederpartij] te verplichten de aanleg van de stuw, het dempen van de watergang en de aanleg van een duiker te gedogen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Uitspraak
ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1719, gedoogverplichting uitvoeren maatregelen, Waterschap Brabantse Delta
Annotatie J. Kevelam
1. De hierboven opgenomen uitspraak is het signaleren waard voor de waterrechtpraktijk. Enerzijds omdat uitspraken over de toepassing van artikel 5.24 lid 1 Waterwet relatief weinig voorkomen en anderzijds gelet op de expliciete overweging van de Afdeling dat bij de beoordeling of de bruikbaarheid van een perceel (dusdanig) vermindert, dat dit moet worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid die onteigening rechtvaardigt, enkel de gevolgen moeten worden betrokken die voortvloeien uit de aanleg of wijziging van de specifieke waterstaatswerken waarvoor de gedoogplicht wordt opgelegd.
2. Het dagelijks bestuur van Waterschap Brabantse Delta heeft een grondeigenaar bij beschikking op grond van artikel 5.24 lid 1 Waterwet verplicht om te gedogen dat er maatregelen worden uitgevoerd op haar perceel. Het perceel ligt in de Noordpolder van Ossendrecht. Deze polder is onderdeel van de ecologische hoofdstructuur en aangewezen als Natte Parel. Dit betekent dat het gebied niet mag verdrogen. Om dit te voorkomen is een projectplan vastgesteld. Ook is er een peilbesluit vastgesteld om het grondwaterpeil in de polder te kunnen verhogen. Beide besluiten zijn inmiddels onherroepelijk. Voor de uitvoering van deze besluiten zijn maatregelen nodig, onder meer op het perceel van de grondeigenaar. Hier moet een gedeelte van een watergang worden gedempt, een stuw worden aangelegd en een duiker worden geplaatst. Tegen de opgelegde gedoogbeschikking heeft de grondeigenaar rechtsmiddelen aangewend. Het dagelijks bestuur is (uiteindelijk) in hoger beroep gegaan tegen de tussen- en einduitspraak van de rechtbank. Hierin oordeelt de rechtbank dat het dagelijks bestuur onvoldoende heeft onderzocht en gemotiveerd dat de belangen van de grondeigenaar geen onteigening vorderen. Het dagelijks bestuur had volgens de rechtbank de gevolgen van het stijgen van het waterpeil op het perceel van de grondeigenaar bij zijn belangenafweging moeten betrekken.
3. Gedoogplichten zijn van oudsher van groot belang om het actieve waterbeheer te kunnen uitvoeren. Niet alle gronden waarop zich waterstaatswerken bevinden zijn in eigendom van de waterbeheerder. Voor de uitvoering van diverse waterbeheerprojecten moet de waterbeheerder de feitelijke beschikking hebben over de gronden die daarvoor nodig zijn. De Waterwet kent daarvoor diverse gedoog- en duldplichten, die bij beschikking of ex lege worden opgelegd als de rechthebbende van gronden geen medewerking verleent. Een gedoogplicht verandert overigens niets aan de eigendomsverhoudingen. De gedoogplicht maakt wel inbreuk op het eigendomsrecht, omdat de rechthebbende moet dulden dat de onroerende zaak tijdelijk of permanent wordt gebruikt voor de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk. Na het opleggen van een gedoogplicht krijgt de waterbeheerder – zonder dat daartoe een onteigeningsprocedure moet worden doorlopen – de beschikking over de gronden die nodig zijn voor de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk. Als voorbeelden van te gedogen werken of werkzaamheden worden in de memorie van toelichting bij de Waterwet genoemd de aanleg of verbreding van wateren, de verandering, verplaatsing of verwijdering van kunstwerken, de verbetering van boezemkaden, de aanleg van erosie tegengaande werken in waterlossingen en de aanleg van kaden en inlaatwerken voor de inrichting van waterbergingsgebieden (zie Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, p. 111).
4. In artikel 5.24 lid 1 Waterwet is de gedoogplicht opgenomen die nodig is voor het aanleggen of wijzigen van waterstaatswerken en de daarbij behorende werkzaamheden. Onder de volgende voorwaarden mag deze worden opgelegd (zie voor een uitgebreide beschouwing over deze voorwaarden: B.S. ten Kate en J. de Roos, ‘De gedoogplicht ex artikel 5.24 Waterwet’, TBR 2016-5 (64), p. 417 t/m 425). Ten eerste kan een gedoogplicht worden opgelegd als de rechthebbende geen toestemming heeft verleend voor de aanleg of wijziging van het waterstaatswerk (gelet op het evenredigheidsbeginsel, zie Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, p. 112). Ten tweede moet de gedoogplicht bij (individuele) beschikking van de waterbeheerder worden opgelegd (betreft dus geen verplichting ex lege). Ten derde dient de gedoogbeschikking in ieder geval twee weken voor aanvang van de werkzaamheden aan de rechthebbende(n) te worden bekendgemaakt (vergelijk artikel 5.24 lid 2 jo. 5.21 lid 2 Waterwet), tenzij er sprake is van een spoedeisend geval. Ten vierde mag een gedoogplicht worden opgelegd voor zover dit voor de vervulling van de taken van de waterbeheerder redelijkerwijs nodig is (gelet op het evenredigheidsbeginsel, zie Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, p. 112) en voor zover dit in het belang is voor de realisering van een of meer doelstellingen zoals die zijn genoemd in artikel 2.1 lid 1 Waterwet (vergelijk Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, p. 42). Tot slot mogen naar het oordeel van de waterbeheerder de belangen van de rechthebbende geen onteigening vorderen (gelet op het evenredigheidsbeginsel, zie Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, p. 112). Overigens is het vergoeden van schade geen voorwaarde voor het opleggen van een gedoogplicht (zie ABRvS 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2431, r.o. 3.2).
5. In de jurisprudentie is met name discussie over de laatste voorwaarde: wanneer is onteigening aangewezen en mag er dus geen gedoogplicht worden opgelegd? Voor het antwoord op de vraag of de belangen van de rechthebbende geen onteigening vorderen, moet volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling enerzijds worden onderzocht wat de voor de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk benodigde grondoppervlakte in verhouding tot het totale grondoppervlak van de rechthebbende is en anderzijds moet worden bezien of zich bijzondere omstandigheden voordoen. Dan gaat het bijvoorbeeld om de omstandigheid dat de bruikbaarheid van de rest van een perceel vermindert als gevolg van de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk op een gedeelte van dat perceel. Uit de memorie van toelichting bij de Waterwet kan worden afgeleid dat deze twee elementen als criterium ook al golden onder de vóór de inwerkingtreding van de Waterwet op 22 december 2009 geldende (artikel 12 van de) Waterstaatswet 1900 (oud). Niet is beoogd met artikel 5.24 van de Waterwet iets te veranderen aan dit criterium ten opzichte van het betreffende artikel uit de Waterstaatswet 1900 (zie Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, p. 112). Ook de jurisprudentie die is gevormd onder artikel 12 van de Waterstaatswet 1900 is dus anno 2019 nog relevant (zie voor oudere voorbeelden uit de jurisprudentie over de toepassing van de gedoogplicht: ABRvS 31 juli 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE5989 en ABRvS 19 januari 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AA9699).
6. Het antwoord op de vraag of belangen van de rechthebbende geen onteigening vorderen is casuïstisch van aard. De bestuursrechter toetst dit oordeel van de waterbeheerder terughoudend. Zo is onteigening niet aangewezen bij een benodigde grondoppervlakte van 2,26% of 2,89% van het totale grondoppervlak zonder dat de bruikbaarheid van de rest van een perceel vermindert (zie ABRvS 19 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA3668, r.o. 3 en ABRvS 1 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:524, r.o. 11 en 12). Ditzelfde geldt indien de benodigde grondoppervlakte 6,5% van het totale grondoppervlak bedraagt, in combinatie met een beperkte tijdsduur van de werkzaamheden van enkele maanden. Dat de maximale tijdsduur niet is vastgelegd in de gedoogbeschikking, is hierbij niet relevant (zie ABRvS 16 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2894, r.o. 1 t/m 3). Eveneens vordert een benodigde grondoppervlakte van 6,9% van het totale grondoppervlak zonder dat de bruikbaarheid van de delen van de percelen waarop de werkzaamheden worden verricht na deze werkzaamheden zal afnemen geen onteigening (zie ABRvS 16 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2895, r.o. 1 t/m 3). Ook de situatie dat sprake is van een benodigde grondoppervlakte van 4,69% van het totale grondoppervlak met een maximale beperking in functionaliteit en bereikbaarheid van gronden in drie clusters van werkzaamheden van elk 8 weken vordert geen onteigening. Hierbij behielden de gronden overigens hun functie vóór en ná oplegging van de gedoogplicht. De overige percelen en opstallen bleven bereikbaar. De gebruikte gronden werden na afloop van de werkzaamheden weer in de oorspronkelijke staat dan wel overeenkomstig de bestemming opgeleverd (zie ABRvS 24 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1991, r.o. 5.3). Volgens de Afdeling vorderen de belangen van de rechthebbende wel onteigening indien er sprake is van een benodigde grondoppervlakte van 16,7% van het totale grondoppervlak in combinatie met aanmerkelijke gevolgen voor de bruikbaarheid van het perceel (zie ABRvS 24 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:431, r.o. 2.2 t/m 2.4).
7. In de casus die centraal staat in deze annotatie, is de benodigde grondoppervlakte maar 0,1% van het totale grondoppervlak van de grondeigenaar. Dit is volgens de Afdeling dusdanig gering, dat dit geen onteigening van het perceel vordert. De hamvraag is in dit geval of de bruikbaarheid van het perceel door de aanleg van met name de stuw dusdanig vermindert, dat dit moet worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid die onteigening vordert. Volgens het dagelijks bestuur moet voor de beantwoording van die vraag alleen worden gekeken naar de gevolgen die voortvloeien uit de aanleg of wijziging van die specifieke waterstaatswerken. De Afdeling is het eens met het dagelijks bestuur. Het stijgen van het waterpeil en de vernatting daardoor zijn toegestaan op grond van het onherroepelijke peilbesluit. Deze zijn niet het gevolg van de aanleg van (onder meer) de stuw. Eventuele gevolgen van het stijgende waterpeil kunnen bij het opleggen van de gedoogplicht dan ook geen rol spelen. De aanleg en wijziging van de waterstaatswerken hebben ook geen andere gevolgen die ertoe leiden dat de bruikbaarheid van het perceel vermindert. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat er bijzondere omstandigheden zijn die onteigening vorderen. Het opleggen van de gedoogplicht is dus volgens de Afdeling – anders dan de rechtbank heeft overwogen – rechtmatig.
8. Dit oordeel van de Afdeling is in overeenstemming met de wettekst en de bedoeling van de wetgever (zie Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, p. 43 en 111). De uitspraak illustreert dat het juridisch gezien van belang is om een zuiver onderscheid te maken tussen enerzijds de gevolgen die voortvloeien uit de aanleg of wijziging van de specifieke waterstaatswerken waarvoor de gedoogplicht wordt opgelegd en anderzijds andere gevolgen die zich in een breder verband als gevolg van een waterbeheerproject kunnen voordoen. Alleen de eerstgenoemde gevolgen zullen in de beoordeling moeten worden meegenomen of zich een bijzondere omstandigheid voordoet die onteigening vordert. Hoewel dit oordeel in overeenstemming is met de wettekst en de bedoeling van de wetgever, laat de rechtbankuitspraak zien dat er kennelijk toch nog wel discussie over kan bestaan. Voor de praktijk is zo’n expliciete overweging van de Afdeling dus handig te noemen.
9. In de Omgevingswet is de gedoogplicht die kan worden opgelegd op grond van artikel 5.24 Waterwet opgenomen in artikel 10.17 lid 2, aanhef en onder b. De jurisprudentie zoals die is gevormd onder de Waterwet en de Waterstaatswet 1900 zal nog haar relevantie behouden na inwerkingtreding van de Omgevingswet, omdat de inhoudelijke voorwaarden om een gedoogplicht op te kunnen leggen na inwerkingtreding van de Omgevingswet niet zullen veranderen (zie Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 528).
Klik hier voor een printversie van deze annotatie.