Effectiviteit van luchtwassers voor geurreductie

Annotatie ABRvS 28 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3885, M en R 2019/13 

Essentie

Effectiviteit van luchtwassers ten behoeve van geurreductie; onderzoek waaruit volgt dat combi-luchtwassers in de praktijk minder presteren dan waarvan werd uitgegaan; gesteld rendement luchtwasser van 75% onvoldoende gemotiveerd; niet aannemelijk dat geuremissienorm verbonden aan omgevingsvergunning kan worden nageleefd.   

Samenvatting

In beroep is aangevoerd dat er bij deskundigen ernstige twijfels bestaan over het gestelde rendement van luchtwassers. In dat verband is verwezen naar het rapport "Verschillen tussen twee studies naar geurbelasting-geurhinderrelaties nader onderzocht" uit 2015, waarin melding wordt gemaakt van een discussie over de effectiviteit van luchtwassers ten behoeve van geurreductie. In de door [appellant sub 2] en [appellant sub 3] in hoger beroep overgelegde stukken is vermeld dat uit onderzoek is gebleken dat combi-luchtwassers in de praktijk minder presteren dan waarvan werd uitgegaan. De geurverwijdering is mogelijk de helft lager dan de verwachte reductie.

Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college, gelet op de uit de door [appellant sub 2] en [appellant sub 3] bedoelde onderzoeken, onvoldoende gemotiveerd dat het heeft mogen uitgaan van een rendement van 75% van de in deze procedure aan de orde zijnde luchtwasser. Er is weliswaar een voorschrift aan de vergunning verbonden met een maximaal toegestane geuremissie, maar gelet op het voorgaande kan op dit moment niet aannemelijk worden geacht dat het voorschrift kan worden nageleefd.

Uitspraak

ABRvS 28 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3885, omgevingsvergunning inrichting met varkens, voor het bouwen van buffer,- mest en reactorsilo's, voor het aanleggen van een calamiteitenbak, erfverharding en een zaksloot en voor het maken van een uitweg, GS Noord-Brabant.

Annotatie J. Kevelam

1. Een varkenshouderij en loonwerkbedrijf (met als nevenactiviteit mestverwerking) in Brabant wil uitbreiden. Het bedrijf wenst zijn mestverwerkingsactiviteiten uit te breiden van 6.000 ton per jaar naar 80.000 ton per jaar. Verder wenst het bedrijf silo’s te bouwen, een erfverharding, een zaksloot en een calamiteitenbak aan te leggen en een uitweg te realiseren. Voor de uitbreiding van de mestverwerkingsactiviteiten vraagt het bedrijf (voor zover hier relevant) onder andere een omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan (in de zin van artikel 2.1 lid 1, aanhef en sub c, gelezen in samenhang met artikel 2.12 lid 1, aanhef en sub a, onder 3˚ Wabo) aan. Ook vraagt hij hiervoor een omgevingsvergunning milieu (in de zin van artikel 2.1 lid 1, aanhef en sub e Wabo) aan. De eerstgenoemde omgevingsvergunning wordt slechts verleend, indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. In de ruimtelijke onderbouwing behorende bij de aanvraag op 18 december 2014 is een berekening van de achtergrondbelasting opgenomen ter beoordeling van de vraag of een goed woon- en leefklimaat te garanderen is met betrekking tot het aspect geur. Op 7 juni 2016 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant de omgevingsvergunning verleend. Vervolgens heeft het college dit besluit op 23 februari 2017 gewijzigd. Bij dit wijzigingsbesluit is een (aanvullende) geurberekening gemaakt en als onderdeel aan het besluit toegevoegd. Uit deze berekening volgt dat de voorgenomen activiteit voldoet aan de streefwaarden voor de achtergrondbelasting. Hoewel dit niet uit de uitspraak volgt, ga ik ervanuit dat het gaat om de streefwaarden zoals vastgesteld door de gemeenteraad van Asten in de Gebiedsvisie en verordening geurhinder en veehouderij van 5 juli 2016. Bij deze berekening wordt uitgegaan van de plaatsing van een luchtwasser met een geurreductiepercentage van 75%. Bij besluit van 31 januari 2017 is de omgevingsvergunning milieu verleend. Aan dit besluit is een geuremissienorm verbonden. Deze luidt: “de hedonisch gewogen geuremissie van de luchtwasser naar de buitenlucht afgevoerde (gereinigde) lucht mag maximaal 15,0 * 106 Europese geureenheden OUe (H) per uur bedragen.”

2. Een van de eisers stelt in beroep tegen deze besluiten bij de rechtbank dat een draagkrachtige motivering dat een goed woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd, in de besluitvorming mist. Zij wijst erop dat uit onderzoek volgt dat luchtwassers in zijn algemeenheid maar een reductie kunnen bereiken van 30% tot 40% en dat een rendement van 75% niet haalbaar is. Bovendien vraagt deze eiser zich af of de luchtwasser die ‘op papier’ een reductiepercentage van 75% haalt bij varkens- en vleeskalverenstallen, dit percentage zonder meer ook haalt bij de geuremissie van een mestverwerkingsinstallatie. De rechtbank Oost-Brabant meent in haar tussenuitspraak dat dit onderzoek niet met zich brengt dat het college niet van een rendement van 75% geurreductie kan uitgaan (zie rechtbank Oost-Brabant 29 augustus 2017, ECLI:NL:RBOBR:2017:4563, r.o. 18.4). De rechtbank vindt het daarbij van belang dat het door eiser aangehaalde onderzoek niet ziet op de vergunde luchtwasser. Het enkele feit dat (zoals de eiser stelt) de geuremissie van het houden van varkens of vleeskalveren niet hetzelfde hoeft te zijn als de geuremissie van een mestverwerkingsinstallatie, leidt volgens de rechtbank niet tot een ander oordeel, nu eiser geen argumenten heeft aangedragen waarom (grote) verschillen zouden kunnen optreden. Voor het overige kent de rechtbank nog gewicht toe aan het gegeven dat er voorschriften aan de omgevingsvergunning zijn verbonden. Deze voorschriften bieden voldoende waarborg bieden dat het bevoegd gezag de vergunninghoudster kan verplichten een rendement van 75% te bewerkstelligen. Het gaat om een geuremissienorm voor de luchtwasser, controlemeting en een plan van aanpak als niet aan de norm kan worden voldaan en gedetailleerde monitoringsvoorschriften.

3. In diezelfde tussenuitspraak van 29 augustus 2017 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld de door haar in de besluiten geconstateerde gebreken te herstellen. Het college heeft dit gepoogd bij besluit van 4 oktober 2017. Op 15 februari 2018, ECLI:NL:RBOBR:2018:692, heeft de rechtbank einduitspraak gedaan. Zij heeft de beroepen tegen de besluiten van 7 juni 2016, 31 januari 2017, 23 februari 2017 en 4 oktober 2017 gegrond verklaard, de besluiten vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit dient te nemen. In hun incidenteel hoger beroep vechten appellanten het oordeel van de rechtbank in de tussenuitspraak aan. Zij betogen dat de rechtbank in de tussenuitspraak van 29 augustus 2017 heeft miskend dat het college in de besluitvorming niet van een 75% geurreductie van de luchtwasser kan uitgaan. Zij wijzen erop dat door deskundigen ernstige twijfels over het geurrendement zijn geuit. Deze twijfels worden volgens appellanten bevestigd in het rapport Melse, R.W., G.M. Nijeboer, N.W.M. Ogink, 2018. Evaluatie geurverwijdering door luchtwassystemen bij stallen; Deel 1: Oriënterend onderzoek naar werking gecombineerde luchtwassers en verschillen tussen geurlaboratoria. Wageningen UR (University & Research centre) Livestock Research, Livestock Research Rapport 1081, de brief van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat van 3 april 2018, kenmerk IENW/BSK-2018/49980, aan de Tweede Kamer der Staten Generaal (Kamerstukken II 2017/18, 29 383, nr. 295) en de studie Verschillen tussen twee studies naar geurbelasting-geurhinderrelaties nader onderzocht van de Universiteit Utrecht en het Institute for Risk Assessment Sciences (IRAS) van juli 2015. Dat aan het besluit van 31 januari 2017 voorschriften zijn verbonden waarin een geuremissienorm is opgenomen en deze norm gemonitord wordt, neemt dit gebrek niet weg, omdat de norm volgens appellanten niet naleefbaar is.

4. In dit geval oordeelt de Afdeling anders dan de rechtbank dat – onder verwijzing naar de in punt 3 van deze annotatie genoemde onderzoeken – het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat het heeft mogen uitgaan van een rendement van 75% van de betreffende luchtwasser. Volgens de Afdeling is het op dit moment niet aannemelijk dat het voorschrift kan worden nageleefd. Uit de door appellanten aangehaalde onderzoeken volgt immers dat de onderzochte combi-wassers aanzienlijk lagere geurrendementen realiseren, dan waarvan wordt uitgegaan in bijlage I van de Rgv. Dat de door appellanten genoemde onderzoeken niet (specifiek) zien op de versie van het gecombineerde luchtwassysteem zoals dat is aangevraagd, is voor de Afdeling kennelijk niet doorslaggevend. Het oordeel van de Afdeling is in overeenstemming met haar eerdere jurisprudentie over de naleefbaarheid van vergunningvoorschriften. Uit de Afdelingsjurisprudentie volgt dat het niet naleven van vergunningvoorschriften in beginsel een kwestie van handhaving is, die geen betrekking heeft op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning. Indien echter aannemelijk gemaakt kan worden dat bepaalde voorschriften niet naleefbaar zijn, dan zijn deze voorschriften volgens vaste jurisprudentie in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid of is opname ervan in strijd met artikel 3:46 Awb onvoldoende gemotiveerd (zie onder meer ABRvS 26 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2719, r.o. 14.1).

5. De betreffende geuremissienorm lijkt overigens te zijn opgenomen met als motief om te kunnen voldoen aan de streefwaarden voor achtergrondbelasting. Dit kan worden afgeleid uit r.o. 14.1 van onderhavige Afdelingsuitspraak. De geurbijdrage van het bedrijf aan de achtergrondbelasting maakt evenwel geen onderdeel uit van de toets van de omgevingsvergunningverlening voor de activiteit milieu. Zie hierover expliciet ABRvS 24 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1970, r.o. 9.2. De Wgv noch de gemeentelijke geurverordening kennen normen voor de achtergrondbelasting. De Wgv heeft uitsluitend betrekking op de voorgrondbelasting. Dit is de geurbelasting die een individuele veehouderij op een geurgevoelig object veroorzaakt. Voor de cumulatieve geurbelasting van het totale aantal veehouderijen in een gebied, de achtergrondbelasting, wordt in de Wgv noch in andere wetgeving een kader geboden. De beoordeling en de normering daarvan moeten daarom in beginsel plaatsvinden in het ruimtelijk spoor (zie ABRvS 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1969, r.o. 5.8). Bij de besluitvorming over het al dan niet vaststellen van een bestemmingsplan of de verlening van een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan kan een bredere toets dan uitsluitend de geurbelasting van een individuele veehouderij worden uitgevoerd. Dit, met het oog op een goede ruimtelijke ordening ter bescherming van het woon- en leefklimaat van omwonenden. Als de geuremissienorm inderdaad is opgenomen in de omgevingsvergunning milieu met als motief te kunnen voldoen aan de streefwaarden voor achtergrondbelasting, kan mijns inziens een dergelijk voorschrift gelet op artikel 2.22 lid 2 Wabo niet aan de omgevingsvergunning milieu worden verbonden. De achtergrondbelasting maakt immers geen onderdeel uit van het toetsingskader van de omgevingsvergunning milieu.

6. Naar aanleiding van genoemde onderzoeken zijn de emissiefactoren voor geur van alle gecombineerde luchtwassystemen en één biologisch luchtwassysteem verhoogd. Op 20 juli jl. is de Regeling van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, van 17 juli 2018, nr. IENW/BSK-2018/147628, tot wijziging van de Regeling ammoniak en veehouderij en de Regeling geurhinder en veehouderij (wijzigingen rendement geur voor bepaalde luchtwassystemen en periodieke actualisatie emissiefactoren voor ammoniak en geur) in werking getreden (zie Stcrt. 2018, 39679). Bijlage I van de Rgv bevat een lijst met (groepen van) huisvestingssystemen met bijbehorende emissiefactoren aan de hand waarvan de geuremissie vanuit dierenverblijven wordt berekend. De geuremissiefactoren worden gebruikt bij de beoordeling van een aanvraag voor een omgevingsvergunning milieu voor de oprichting of verandering van een veehouderij en voor de naleving van de algemene regels uit het Activiteitenbesluit milieubeheer voor het houden van dieren. Een geuremissiefactor is een vastgestelde geuremissie per dier, behorende bij een diercategorie en huisvestingssysteem (vergelijk artikel 1 Wgv). Voor het type luchtwasser aan de orde in deze zaak (BWL 2011.08) geldt dat na de inwerkingtreding van de regeling het geurreductiepercentage is verlaagd van 75% naar 45%. In de bij de op 20 juli jl. gewijzigde Rgv behorende toelichting wordt opgemerkt dat het geurreductiepercentage van de gecombineerde luchtwassystemen in de Rgv is gezet op het niveau dat (momenteel) aantoonbaar minimaal in de praktijk kan worden gehaald. Hiermee wordt voorkomen dat bij nieuwvestiging of uitbreiding van veehouderijen de geuremissie wordt berekend met te lage geuremissiefactoren en omwonenden van (nieuwe) veehouderijen kunnen worden blootgesteld aan een te hoge geurbelasting.

7. Dit neemt niet weg dat er bestaande veehouderijen zijn die een omgevingsvergunning milieu verleend hebben gekregen c.q. in werking zijn onder het Activiteitenbesluit milieubeheer conform de voor 20 juli jl. geldende emissiefactor(en). Een interessante vraag in dit verband is of er juridische mogelijkheden zijn om deze veehouderijen te verplichten om geuremissiebeperkende maatregelen te nemen als gevolg van de meest recente wetenschappelijke inzichten over de werking van luchtwassystemen. Artikel 2.30 lid 1 jo. artikel 2.31 lid 1, aanhef en sub b Wabo zien op de verplichting om voorschriften van de omgevingsvergunning te wijzigen als blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt. Het gaat in ieder geval om ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan ná vergunningverlening (zie ABRvS 17 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2245, r.o. 3). Het doel van de bepaling is om een zo groot mogelijke bescherming van het milieu te bewerkstelligen (zie Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, p. 116). Het voordeel van toepassing van deze bepaling is dat in dat geval de grondslag van de aanvraag mag worden verlaten (zie artikel 2.31a lid 1 Wabo). Dit is anders bij het wijzigen van voorschriften over de boeg van artikel 2.31 lid 2, aanhef en sub b Wabo waarbij deze mogelijkheid niet bestaat (zie ABRvS 10 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3354, r.o. 7.3). Biedt artikel 2.31 lid 1, aanhef en sub b Wabo de mogelijkheid om de voorschriften verbonden aan de omgevingsvergunning voor bestaande veehouderijen te wijzigen?

8. Uitgangspunt is mijns inziens dat de vergunde stalsystemen anno nu nog steeds de beste beschikbare technieken zijn. Dat is naar mijn mening zo, omdat de eerder genoemde rapporten enkel aantonen dat de gecombineerde luchtwassystemen niet de vereiste (wettelijke) reductie bewerkstelligen. Aannemende dat de vergunde stalsystemen nog steeds de beste beschikbare technieken zijn, kan er geen sprake kan zijn van een ontwikkeling op het gebied van technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu. In zoverre biedt artikel 2.31 lid 1, aanhef en sub b Wabo geen mogelijkheid. Het bevoegd gezag heeft beoordelingsruimte bij de beantwoording van de vraag of de zich voordoende negatieve gevolgen voor het milieu moeten worden aangemerkt als een ‘negatieve ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu’ (zie ook ABRvS 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3423, r.o. 7.1). Mij lijkt dat de meest recente wetenschappelijke inzichten over de werking van luchtwassystemen met inachtneming van het doel van de bepaling op zichzelf als zodanig zouden kunnen gelden, omdat omwonenden van veehouderijen kunnen worden blootgesteld aan een te hoge geurbelasting. Dit zou kunnen door de (achteraf bezien) ‘onjuiste’ geuremissiefactoren. In laatstgenoemde uitspraak deed het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel een poging om over de boeg van de actualiseringsplicht ambtshalve voorschriften van een omgevingsvergunning voor een vleeskuikenbedrijf te wijzigen. Uit deze uitspraak lijkt te kunnen worden afgeleid dat voorschriften verbonden aan een omgevingsvergunning niet over de boeg van artikel 2.31 lid 1, aanhef en sub b Wabo kunnen worden gewijzigd voor gevallen waarin het toetsingskader wordt gevormd door de Wgv. Hierin overwoog de Afdeling dat de Wgv het exclusieve toetsingskader is voor wat betreft de te verwachten geurhinder van dierenverblijven. Indien de juiste toepassing van de geuremissiefactor uit de Rgv leidt tot een resultaat dat afwijkt van de werkelijke, dan kan dat volgens de Afdeling geen reden zijn om op dat resultaat een correctie aan te brengen door middel van het verbinden van extra voorschriften aan de vergunning. Daarmee wordt feitelijk de Rgv buiten toepassing gelaten (zie ABRvS 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3423, r.o. 6). Genoemd artikel biedt geen grondslag om in dat geval in afwijking van het toetsingskader de Wgv strengere geurnormen aan een individuele inrichting op te leggen. Het ligt dan volgens de Afdeling op de weg van de wetgever om de wettelijke normen aan te passen. Dit is inmiddels gebeurd en deze aanpassing werkt door bij nieuwvestiging en uitbreiding van veehouderijen. Het is nu de vraag of deze aangepaste geuremissiefactoren kunnen leiden tot aanpassing van de vergunningvoorschriften van de vergunde bestaande veehouderijen. Uitgaande van de uitspraak van 13 december 2017 kan enerzijds worden verdedigd dat dit niet het geval is. De situatie voor de in punt 7 van deze annotatie genoemde bestaande veehouderijen is vergelijkbaar met de situatie in de uitspraak van 13 december 2017. Daarbij ga ik ervan uit dat deze bestaande veehouderijen in werking zijn conform een onherroepelijke omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van (de ten tijde van het besluit tot verlening) juiste (‘wettelijke’) geuremissiefactoren. Anderzijds is er thans sprake van een andere juridische werkelijkheid dan ten tijde van de uitspraak van 13 december 2017. Zo is nu – anders dan ten tijde van de uitspraak van 13 december 2017 – een aantal geuremissiefactoren ‘wettelijk’ verlaagd. Als het (technisch en feitelijk) mogelijk is om voorschriften te verbinden aan een omgevingsvergunning die strekken tot eenzelfde geurreductie als de verlaging van de geuremissiefactoren via bijlage I van de Rgv, dan valt wellicht te betogen dat met het verbinden van dergelijke voorschriften niet wordt afgeweken van het toetsingskader van de Wgv zoals dat nú geldt. Een wijziging over de boeg van artikel 2.31 lid 1, aanhef en sub b Wabo is dan mogelijk, omdat de vergunningvoorschriften niet strenger zijn dan het nú geldende toetsingskader van de Wgv. De voorschriften strekken er dan toe dat de bestaande veehouderijen gaan voldoen aan de nieuwe geuremissiefactoren. Deze laatste gedachtegang zou vergaande consequenties hebben voor de bestaande (mogelijk recentelijk vergunde en gerealiseerde uitbreidingen van) veehouderijen. Toepassing van artikel 2.31 lid 1, aanhef en sub Wabo zou voor hen kunnen meebrengen dat zij wellicht moeten investeren. Afgewacht moet worden of bevoegde gezagen dergelijke gevolgen wenselijk vinden.

Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.

Voor onze overige publicaties, klik hier