Wijziging tracébesluit verplicht niet tot opstellen van nieuw MER

Annotatie ABRvS 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:596, M en R 2019/45

Essentie

Wijziging tracébesluit (verdiepte ligging in plaats van tunnel) verplicht niet tot het opstellen van een MER nu is voldaan aan de twee voorwaarden van art. 7.36a Wm: 1) er is voor het oorspronkelijke tracébesluit reeds een MER gemaakt en 2) de gegevens die in dat MER zijn opgenomen kunnen redelijkerwijs aan het wijzigingsbesluit ten grondslag worden gelegd; daarbij is van belang dat uit het rapport Validatierapport MER is gebleken dat de wijziging in het tracé niet afdoet aan de conclusies uit het MER.

Samenvatting

Uit de toelichting van het tracébesluit, het rapport "Validatie MER" en het verhandelde ter zitting leidt de Afdeling af dat de minister het wijzigingsbesluit 2017 met toepassing van artikel 7.36a van de Wet milieubeheer heeft vastgesteld. Gelet op het betoog van VvE Meander moet de Afdeling beoordelen of aan de twee voorwaarden van dit artikel is voldaan of niet. De eerste voorwaarde houdt in - kort samengevat - dat voor de activiteit een milieueffectrapport moet zijn gemaakt. De activiteit waar het hier om gaat is de verbreding van de A9 als onderdeel van het project Schiphol-Amsterdam-Almere. Voor dit project is in het kader van het tracébesluit uit 2011 een milieueffectrapport gemaakt, de zogenoemde Trajectnota/MER. Daarom is aan de eerste voorwaarde voldaan. Voor de tweede voorwaarde is van belang dat VvE Meander aanvoert dat het tracé in het wijzigingsbesluit 2017 afwijkt van het tracébesluit uit 2011 en de varianten die daarvoor zijn beoordeeld in de Trajectnota/MER. De Afdeling stelt vast dat in de Trajectnota/MER voor de inpassing van de verbrede A9 in Amstelveen een tunnel op maaiveld, een halfverdiepte tunnel en een verdiepte tunnel zijn beoordeeld. Volgens het rapport "Validatie MER" zijn er slechts geringe verschillen in effecten tussen de tunnel en de verdiepte ligging. Waar sprake is van een negatief verschil zijn deze in vergelijking met de autonome situatie echter positief. Volgens de "Validatie MER" veranderen de conclusies van de Trajectnota/MER niet door de verdiepte ligging. VvE Meander heeft de bevindingen van de "Validatie MER" niet gemotiveerd bestreden. De Afdeling is van oordeel dat ook is voldaan aan de voorwaarde van onderdeel b van artikel 7.36a van de Wet milieubeheer. Dit betekent dat voor het wijzigingsbesluit 2017 geen nieuw milieueffectrapport hoefde te worden gemaakt.

Uitspraak 

ABRvS 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:596, tracébesluit "Weguitbreiding Schiphol-Amsterdam-Almere (2017)" , minister I&W

Annotatie M.A.A. Soppe

1.         In deze uitspraak is een wijziging van het tracébesluit ‘Weguitbreiding Schiphol-Amsterdam-Almere (2017)’ aan de orde (hierna: het wijzigingsbesluit). Middels deze wijziging is een tunnel in de A9 bij Amstelveen vervangen door een verdiepte ligging van 1.300 meter met twee overkappingen. VvE Meander (hierna: Meander) stelde in beroep dat voor het in 2017 genomen wijzigingsbesluit een nieuw MER had moeten worden opgesteld. Het ten behoeve van het oorspronkelijke tracébesluit opgestelde MER was haars inziens niet meer bruikbaar omdat het tracé in Amstelveen door het wijzigingsbesluit fundamenteel is gewijzigd ten opzichte van het oorspronkelijke tracébesluit. De Afdeling beoordeelt de grief van Meander aan de hand van art. 7.36a Wm. Dit artikel houdt in dat het bevoegd gezag een project-mer-plichtig besluit niet neemt dan nadat (a) het toepassing heeft gegeven aan de art. 7.22 en 7.23 en aan paragraaf 7.8 of 7.9 Wm en (b) indien de gegevens die in het MER zijn opgenomen redelijkerwijs niet meer aan het besluit ten grondslag kunnen worden gelegd. De minister van Infrastructuur en Milieu (thans Infrastructuur en Waterstaat) meende dat dit artikel zich niet verzette tegen de vaststelling van het wijzigingsbesluit. De Afdeling gaat daarin mee.

2.         Op zich is jurisprudentie over de toepassing van art. 7.36a Wm niet bijzonder. Tot op heden kende die jurisprudentie geen strakke structuur. Die brengt de Afdeling in deze zaak wel aan. De Afdeling oordeelt dat art. 7.36a Wm twee voorwaarden bevat. De eerste is gebaseerd op sub a van die bepaling en houdt volgens de Afdeling in dat er voor het project een MER is gemaakt. Het valt op dat de inhoudelijke toetsing niet diepgaand is. De Afdeling constateert dat er in het kader van het oorspronkelijke tracébesluit uit 2011 een MER is gemaakt. Daarmee is volgens de Afdeling aan de eerste voorwaarde voldaan. De Afdeling toetst niet (eigener beweging) of de destijds gevolgde mer-procedure en de inhoud van het MER voldoen aan de huidige eisen dienaangaande (c.q. voldoen aan de bepalingen waarnaar in art. 7.36a sub a Wm wordt verwezen). Dat had wel gekund omdat het MER voor het oorspronkelijke tracébesluit in 2009 is gemaakt. Sinds die tijd zijn er de nodige wijzigingen in de mer-regelgeving doorgevoerd. Dat hoeft niet automatisch te betekenen dat het MER uit 2009 en de in dat verband gevoerde procedure daar niet mee overeenstemmen, maar een onderzoek dienaangaande blijft achtwege.

3.         De tweede voorwaarde (gestoeld op art. 7.36a sub b Wm) houdt in dat de gegevens in het MER redelijkerwijs aan het besluit ten grondslag moeten kunnen worden gelegd. Ten behoeve van het wijzigingsbesluit is het rapport ‘Validatie MER’ (hierna: Validatierapport) opgesteld. Dat betreft een aanvulling op het MER. De Afdeling stelt vast dat uit het Validatierapport volgt dat er slechts geringe verschillen in milieueffecten zijn tussen de tunnel en de verdiepte ligging. Waar sprake is van een negatief verschil, zijn deze in vergelijking met de autonome situatie echter positief. De conclusies van het MER wijzigen volgens het Validatierapport dan ook niet door de verdiepte ligging. Meander heeft het Validatierapport niet gemotiveerd bestreden. De Afdeling oordeelt mede daarom dat met het Validatierapport is aangetoond dat ook aan de tweede voorwaarde is voldaan.

4.         Bestudering van het Validatierapport laat zien dat er voor de aspecten geluid, externe veiligheid, landschap, cultuurhistorie en ruimte sprake is van een verslechtering ten opzichte van de tunnelsituatie.  Ook zal het wijzigingsbesluit leiden tot een toename van verkeer op het onderliggende wegennet. Het Validatierapport geeft aan dat de verslechteringen relatief zijn, omdat ook met betrekking tot de desbetreffende milieuaspecten nog altijd sprake zal zijn van een verbetering ten opzichte van de autonome situatie. De Afdeling wijst daar ook op, maar ik vraag mij af wat daarvan de relevantie is in de context van art. 7.36a Wm. Het zal niet zo zijn dat een MER ook na wijzigingen in het project steeds voor het mer-plichtige besluit kan worden gebruikt, als er in een concreet geval sprake blijft van een verbetering ten opzichte van de autonome situatie. In de eindconclusie van het Validatierapport wordt geconstateerd dat het Validatierapport geen aanleiding geeft om de keuze voor het alternatief ter hoogte van Amstelveen (de te realiseren verbreding van de A9 naar 2x4 rijstroken) te herzien. Het lijkt erop dat gegevens die in het MER zijn opgenomen in ieder geval redelijkerwijs nog aan het mer-plichtige besluit ten grondslag kunnen worden gelegd, als de wijzigingen in het project geen aanleiding geven voor het in mer-verband onderzoeken van andere alternatieven dan wel dat er daardoor argumenten kunnen ontstaan voor het kiezen van een ander eerder in mer-verband onderzocht alternatief. Ik kan mij vinden in dat praktisch goed hanteerbare ‘alternatievencriterium’. De Afdeling gaat in haar oordeelsvorming niet expliciet in op het alternatievencriterium, maar onderbouwt haar oordeel mede door erop te wijzen dat in het Validatierapport is vastgesteld dat de conclusies van het MER niet wijzigen. Die vaststelling in het Validatierapport is ingegeven door het alternatievencriterium, dat aldus wel impliciet door de Afdeling wordt onderschreven.

5.         Het alternatievencriterium biedt niet altijd soelaas. De wijziging van een tunnel in een verdiepte aanleg past in casu binnen het alternatief ter hoogte van Amstelveen (de te realiseren verbreding van de A9 naar 2x4 rijstroken). Soms zijn de wijzigingen in het voorgenomen project zodanig dat ze niet meer binnen een in het MER onderzocht alternatief kunnen worden begrepen (bijvoorbeeld bij de verschuiving van een tracé). Alsdan is het voor de toets aan art. 7.36a sub b Wm van belang om (bijvoorbeeld in een Validatierapport) te onderzoeken of de wijzigingen in het project leiden tot significante andere milieueffecten dan die welke in het MER zijn beschreven, dan wel of de door de wijzigingen te veroorzaken milieueffecten blijven binnen de in een MER aangehouden bandbreedte bij de milieueffectbeschrijvingen. Zie bijvoorbeeld ABRvS 2 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2087 (r.o. 21 e.v.). Het is de vraag wanneer gesproken moet worden van ‘significante’ andere milieueffecten. Daarvan zal naar mijn inschatting niet snel kunnen worden gesproken. Het lijkt met name van belang om de door wijzigingen in het project optredende andere milieueffecten in een aanvulling op het MER inzichtelijk te maken en te bezien of eventuele (mitigerende) maatregelen nodig zijn. Zolang aan de hand van het MER en de aanvulling erop kan worden onderbouwd dat het mer-plichtige besluit kan worden genomen, lijkt daarmee tevens vast te staan dat van ‘significante’ andere milieueffecten geen sprake is.


Voor een printversie van deze annotatie, klik hier

Voor onze overige publicaties, klik hier