Annotatie ABRvS 26 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3131, M en R 2018/129
Essentie
Nemen mer-beoordelingsbeslissing moet voorafgaande aan terinzage leggen ontwerpbestemmingsplan; schending is passeerbaar; B&W en raad zijn beide bevoegd om mer-beoordelingsbeslissing voor bestemmingsplan te nemen; verandering bestaand agrarisch gebruik naar vorm van agrarisch gebruik waarbij spuitzones worden gehanteerd binnen planperiode zodanig onwaarschijnlijk dat hiermee in redelijkheid geen rekening hoeft te worden gehouden bij vaststelling bestemmingsplan.
Samenvatting
Niet in geschil is dat voor het plan, dat voorziet in een stedelijk ontwikkelingsproject, een vormvrije m.e.r.-beoordeling is vereist. De gemeente is de initiatiefnemer van dat project. Het college is bevoegd het (ontwerp)plan voor te bereiden en de raad is bevoegd het plan vast te stellen. De Afdeling overweegt dat onder deze omstandigheden zowel het college als de raad op grond van artikel 7.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer bevoegd waren om het m.e.r.-beoordelingsbesluit als bedoeld in artikel 7.19, eerste lid, te nemen.
De beslissing als bedoeld in artikel 7.19, eerste lid, van de Wet milieubeheer, inhoudende dat geen MER behoeft te worden gemaakt, is niet genomen voor de terinzagelegging van het ontwerpplan, maar tegelijk met het vaststellen van het plan. Naar het oordeel van de Afdeling kan deze schending van artikel 7.19, eerste en tweede lid, van de Wet milieubeheer worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. [appellant] heeft geen inhoudelijke beroepsgrond over de m.e.r.-beoordeling en het m.e.r.-beoordelingsbesluit naar voren gebracht. Verder acht de Afdeling het niet aannemelijk dat andere belanghebbenden door het gebrek zijn benadeeld, nu behalve [appellant] en [belanghebbende A] en [belanghebbende B], die hun beroep hangende de beroepsprocedure hebben ingetrokken, niemand beroep tegen het besluit tot vaststelling van het plan heeft ingesteld.
Het is planologisch mogelijk dat [appellant] het huidige gebruik van haar gronden voor een veehouderij wijzigt in het telen van gewassen waarbij bestrijdingsmiddelen worden gebruikt. Hierdoor zou alsnog een spuitzone ontstaan. Het plan voorziet op een afstand van ongeveer 20 meter van de gronden van [appellant] in de bouw van woningen. De vraag die ter beoordeling van de Afdeling voorligt is of de raad met die mogelijkheid rekening had moeten houden bij de vaststelling van het plan. Hierbij is in de eerste plaats van belang dat [appellant] geen enkel concreet voornemen kenbaar heeft gemaakt om het huidige agrarische gebruik te wijzigen. [appellant] heeft ook niet gesteld dat wijziging van het gebruik binnen de planperiode voorzienbaar is. Ter zitting heeft [appellant] bevestigd dat er geen plannen bestaan om de melkveehouderij geheel of gedeeltelijk om te zetten naar een tuinbouw-, fruitteelt- of boomteeltbedrijf. Gezien de omstandigheden dat hier sprake is van een melkveehouderij, ten behoeve waarvan recent nog een nieuwe ligboxenstal is gebouwd, en geen plannen kenbaar zijn gemaakt om het veehouderijbedrijf te staken of de bedrijfsvoering ervan ingrijpend te wijzigen, is verandering van dit bestaande agrarische gebruik binnen de planperiode zodanig onwaarschijnlijk dat de raad in redelijkheid geen rekening heeft hoeven houden met een vorm van agrarisch gebruik waarbij spuitzones dienen te worden aangehouden (vgl. de uitspraak van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3524). Voor zover [appellant] verwijst naar de uitspraak van 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:868, overweegt de Afdeling dat dit geen vergelijkbare situatie betrof. In die zaak was ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan reeds een agrarisch bedrijf aanwezig dat gewassen kweekte waarbij bestrijdingsmiddelen werden gebruikt. Voor zover [appellant] ter zitting heeft gewezen op het bespuiten van het gras als de graszoden vervangen moeten worden, overweegt de Afdeling dat een dergelijke handeling zodanig incidenteel plaatsvindt dat de raad daar in redelijkheid evenmin rekening mee heeft hoeven houden bij de beoordeling van het woon- en leefklimaat bij de geplande nieuwe woningen.
Uitspraak
ABRvS 26 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3131, bestemmingsplan "Broek Zuid", gemeente De Fryske Marren
Annotatie J. Kevelam en M.A.A. Soppe
1. Tussen partijen was i.c. niet in geschil dat het aan de orde zijnde bestemmingsplan voorziet in een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in onderdeel D-11.2 van de bijlage bij het Besluit mer. Ook was niet in geschil dat de drempelwaarde in kolom 2 (2.000 woningen) niet wordt overschreden. Om die reden waren partijen het erover eens dat een zogeheten vormvrije mer-beoordeling voor het bestemmingsplan moest worden doorlopen. Wel was er verschil van mening over de gevolgde procedure. Op 7 juli 2017 is een wijziging van het Besluit mer in werking getreden (zie Stb. 2017, 175 en Stb. 2017, 297). Daarbij is in art. 2 lid 5 Besluit mer bepaald dat de meeste procedurebepalingen voor de formele mer-beoordeling van overeenkomstige toepassing zijn voor de vormvrije mer-beoordeling (de term vormvrij dekt de lading dan ook niet meer). Het enige procedurele verschil tussen de mer-beoordeling boven en beneden de drempelwaarde, is dat bij een mer-beoordeling voor gevallen beneden de drempelwaarde het bevoegd gezag geen mededeling hoeft te doen van zijn mer-beoordelingsbeslissing. Bij de wijziging van het Besluit mer is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat uit moet worden gegaan van de onmiddellijke werking van het gewijzigde recht. Het bestemmingsplan “Broek Zuid” is na 7 juli 2017 vastgesteld en dus gold daarvoor het gewijzigde Besluit mer. Daaraan doet niet af dat de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan voor 7 juli 2017 heeft plaatsgevonden.
2. In deze zaak was de gemeente de initiatiefnemer van de woonwijk. Uitgaande van het huidige art. 2 lid 5 Besluit mer had het bevoegd gezag toepassing moeten geven aan art. 7.19 leden 1 en 2 Wm. Dat komt erop neer dat het bevoegd gezag uiterlijk voor de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan een beslissing had moet nemen over de vraag of er een MER moet worden gemaakt. In deze zaak is dat volgens de appellant ten onrechte niet gebeurd. Er was volstaan met opname van een vormvrije mer-beoordeling in de plantoelichting. De raad verdedigt deze handelwijze door erop te wijzen dat ten tijde van het ontwerpbestemmingsplan de nieuwe mer-regelgeving nog niet in werking was getreden. Bij het vaststellingsbesluit is volgens de raad wel nadrukkelijk rekening gehouden met de nieuwe regelgeving. Gelijktijdig met dat besluit is door de raad alsnog expliciet besloten dat geen MER hoeft te worden gemaakt.
3. De Afdeling oordeelt dat er in strijd met art. 7.19 leden 1 en 2 Wm is gehandeld. Daaruit kan in algemene zin worden afgeleid dat het niet voldoende is dat in de toelichting bij het ontwerpbestemmingsplan gemotiveerd is aangegeven dat geen MER nodig is. Dat lijkt ons juist. Als de terinzagelegging van dat ontwerpbestemmingplan geschiedt op basis van een besluit van B&W (hetgeen in de regel het geval is) én B&W bij dat besluit aangeven dat het opstellen van een MER niet nodig is (onder verwijzing naar de plantoelichting), lijkt ons overigens dat wel wordt voldaan aan voornoemde artikelleden. Daarbij is het van belang dat in het kader van een mer-procedure voor een bestemmingsplan zowel de gemeenteraad als B&W bevoegd gezag zijn, waarover later meer.
De schending van art. 7.19 leden 1 en 2 Wm wordt door de Afdeling gepasseerd onder toepassing van art. 6:22 Awb. Niet is gebleken van mogelijke belanghebbenden die door die schending in hun belangen zijn benadeeld. Daarbij kent de Afdeling betekenis toe aan het gegeven dat appellant geen inhoudelijke beroepsgrond over de mer-beoordeling en het mer-beoordelingsbesluit naar voren heeft gebracht. Verder overweegt de Afdeling dat een ander ingesteld beroep is ingetrokken en er daarnaast geen beroepen tegen het vastgestelde bestemmingsplan zijn ingediend. Het is niet verrassend dat de Afdeling geen gewicht toekent aan de schending van mer-beoordelingsprocedurevoorschriften. Dat gebeurt immers vaker. Zie bijvoorbeeld ABRvS 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1986, JM 2018/123 en ABRvS 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2535, M en R 2016/149. Dat het oordeel van de Afdeling niet verrassend is, maakt dat oordeel voor de praktijk niet minder van belang. Er zijn veel meer zaken die lopende de besluitvormingsprocedure zijn geconfronteerd met het op 7 juli 2017 gewijzigde art. 2 lid 5 Besluit mer. Vaak zijn die procedures niet opnieuw opgestart en kleeft er een soortgelijk gebrek aan het besluit als in de onderhavige zaak.
4. In de mer-praktijk bestaat nogal eens discussie over de vraag of een mer-beoordelingsbeslissing ook mag worden genomen door het bestuursorgaan dat het mer-beoordelingsplichtige besluit voorbereidt. Daaraan doet niet af dat art. 7.1 lid 4 Wm daar een duidelijk antwoord op geeft. In die bepaling wordt aangegeven dat in hoofdstuk 7 Wm onder bevoegd gezag wordt verstaan het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het voorbereiden dan wel het vaststellen van een plan of een besluit. Daarmee staat buiten discussie dat bijvoorbeeld B&W bevoegd gezag kan zijn voor de plan- of project-mer-(beoordelings)procedure die wordt doorlopen voor een plan- of project-mer-(beoordelings)plichtig bestemmingsplan. In deze uitspraak was de mer-beoordelingsbeslissing door de gemeenteraad genomen. Volgens appellant hadden B&W die beslissing moeten nemen. De Afdeling laat er onder verwijzing naar art. 7.1 lid 4 Wm geen misverstand over bestaan dat zowel B&W als de gemeenteraad bevoegd waren om de mer-beoordelingsbeslissing te nemen. Daarmee heeft de Afdeling zich (voor het eerst) duidelijk uitgesproken over de werkingssfeer van art. 7.1 lid 4 Wm, zodat daarover in de praktijk geen discussie meer hoeft te bestaan.
5. Volgens appellant is onvoldoende gemotiveerd dat ter plaatse van de nieuwe woningen sprake zal zijn van een goed woon- en leefklimaat vanwege de handelingen die op deze agrarische gronden in het zuidoostelijke deel van het plangebied kunnen worden verricht. De woningbouw is voorzien op 20 meter afstand van de betreffende gronden van appellant. Het is planologisch mogelijk dat appellant het huidige gebruik van haar gronden voor een veehouderij wijzigt in het telen van gewassen, waarbij bestrijdings- c.q. beschermingsmiddelen worden gebruikt. Er bestaan geen wettelijke bepalingen voor de minimaal aan te houden afstanden tussen gronden waarop gewassen worden geteeld waarbij beschermingsmiddelen worden gebruikt en gevoelige objecten. Wel moet tussen deze gronden en nabijgelegen gevoelige objecten een zodanige afstand worden gekozen dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd ter plaatse van het gevoelige object. Indien appellant gebruik zou maken van de mogelijkheid om gewassen te telen, zou een spuitzone kunnen ontstaan van 50 meter rondom de betreffende agrarische gronden. Deze omvang wordt als vuistregel gehanteerd om aannemelijk te maken dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd ter plaatse van gevoelige objecten. Tussen de agrarische bedrijvigheid waarbij gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt en het gevoelige object wordt dan een afstand van 50 meter aangehouden. De Afdeling heeft het hanteren van deze vuistregel geaccordeerd (“niet onredelijk” geacht). Een vermindering van de afstand van 50 meter kan aanvaardbaar zijn vanwege de bijzondere omstandigheden van het geval en na afweging van alle betrokken belangen (zie onder meer ABRvS 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1458, r.o. 5.5). Nu de woningbouw is voorzien op 20 meter afstand van de gronden van appellant, kunnen woningen in de spuitzone komen te liggen, indien daadwerkelijk gewassen worden geteeld waarbij beschermingsmiddelen worden gebruikt. De vraag die vervolgens door de Afdeling wordt beantwoord, is of de raad rekening had moeten houden met deze mogelijkheid bij de vaststelling van het plan.
6. Het uitgangspunt bij het vaststellen van een bestemmingsplan is dat uitgegaan moet worden van de maximale planologische invulling van de (beperkende) factoren, zoals in dit geval de planologische mogelijkheden van een nabijgelegen agrarisch bedrijf. Dit betekent dat het onderzoek zich moet richten op de maximale mogelijkheden van gebruiks- en bouwregels en dat ook de mogelijkheden in flexibiliteitsinstrumenten moeten worden betrokken. Er kunnen evenwel in de jurisprudentie voorbeelden worden gevonden waarbij onder omstandigheden mag worden uitgegaan van een (meer) representatieve invulling van die mogelijkheden. Voor wat betreft de toetsing aan de wettelijke grenswaarden voor geur die veehouderijen emitteren kan bijvoorbeeld worden gewezen op ABRvS 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1843, r.o. 4.10.
7. De Afdeling oordeelt i.c. dat de raad geen rekening behoefde te houden met de planologische mogelijkheid van het telen van gewassen waarbij bestrijdingsmiddelen worden gebruikt. Daartoe is bepalend dat verandering van het bestaand agrarisch gebruik binnen de planperiode volgens de Afdeling onwaarschijnlijk is. Dit, omdat er sprake is van een melkveehouderij ten behoeve waarvan recent nog een nieuwe ligboxenstal is gebouwd. Verder is er geen concreet voornemen kenbaar gemaakt om de veehouderij te staken of de bedrijfsvoering ervan ingrijpend te wijzigen. Dit oordeel is in lijn met de uitspraak ABRvS 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3524, r.o. 36.2.
8. Overigens heeft de Afdeling wel eens geoordeeld dat rekening moet worden gehouden met de (maximale) planologische mogelijkheden van een feitelijk bestaand agrarisch bedrijf dat gewasbeschermingsmiddelen gebruikt. Dit is het geval indien dit bedrijf al gewasbeschermingsmiddelen in de open lucht gebruikt en waarbij dit bedrijf of een eventuele opvolgende eigenaar van de gronden op deze gronden ook een vorm van teelt uit kan oefenen waarvoor een grotere afstand moet worden aangehouden vanwege het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in de open lucht (zie ABRvS 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:868, JM 2017/74, r.o. 62.1). Dat er geen concreet voornemen is over te stappen op een dergelijke vorm van teelt, is onder die omstandigheden kennelijk niet doorslaggevend.
Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.
Voor onze overige publicaties, klik hier.