Winning delfstoffen onder water geen delfstoffenwinning uit landbodem uit Besluit mer

Annotatie ABRvS 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1986, M en R 2018/100

Essentie

Winning van delfstoffen onder water is geen winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem als bedoeld in Besluit mer; mer-regelgeving strekt mede tot behoud goed verblijfklimaat op camping; verzuim tijdig nemen mer-beoordelingsbesluit gepasseerd onder toepassing van art. 6:22 Awb.

Samenvatting

De categorie van activiteiten die is genoemd onder C 16.1 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. strekt mede ter uitvoering van bijlage I, onderdeel 19, van de m.e.r.-richtlijn. Bij deze categorie van activiteiten, "de ontginning dan wel wijziging of uitbreiding van de ontginning van steengroeven of dagbouwmijnen, met inbegrip van de winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem, anders dan bedoeld in categorie 16.2 of 16.4 van onderdeel C van deze bijlage", geldt de m.e.r.-plicht in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een terreinoppervlakte van meer dan 25 hectare. Dit vormt naar het oordeel van de Afdeling - naar de letter - een juiste omzetting van onderdeel 19 van bijlage I bij de m.e.r.-richtlijn, waarin als m.e.r.-plichtig project is genoemd: "steengroeven en dagbouwmijnen met een terreinoppervlakte van meer dan 25 hectare". Aansluiting zoekend bij het algemeen spraakgebruik kan onder het begrip "dagbouw" niet het winnen van oppervlaktedelfstoffen onder de wateroppervlakte worden verstaan. In dit verband wijst de Afdeling op "Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal", waarin dit begrip wordt omschreven als: "open groeve, bovengrondse mijnontginning". Steun voor haar oordeel vindt de Afdeling ook in de Engelse versie van onderdeel 19 van bijlage I, van de m.e.r.-richtlijn, waarin het begrip is omschreven als "open-cast mining", de Franse versie, waarin het begrip is omschreven als "exploitations minières à ciel ouvert" en de Spaanse versie, waarin de woorden "minería a cielo abierto". De Afdeling concludeert daarom dat artikel 4, eerste lid, en bijlage I, onderdeel 19, van de m.e.r.-richtlijn in zoverre correct is geïmplementeerd in het nationale recht. Zoals hiervoor is overwogen, is op grond van het Besluit m.e.r. als activiteit aangewezen "de ontginning dan wel wijziging of uitbreiding van de ontginning van steengroeven of dagbouwmijnen, met inbegrip van de winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem, anders dan bedoeld in categorie 16.2 of 16.4 van onderdeel C van deze bijlage". In de Nota van toelichting bij de wijziging van het Besluit m.e.r. (Stb. 2011, 102) staat dat oppervlaktedelfstoffenwinning uit de landbodem valt onder de richtlijnterm "dagbouwmijn" en dat met landbodem wordt gedoeld op "gronden die bij gewoon zomerpeil droog zijn". Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor zover de ontgrondingsvergunning betrekking heeft op de bestaande zandwinplas, die bij gewoon zomerpeil niet droog is, geen winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem plaatsvindt. De oppervlakte van 28 ha van de bestaande zandwinplas behoeft derhalve niet te worden meegerekend bij het bepalen van de oppervlakte van het geval als bedoeld in kolom 2 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Omdat de ontgrondingsvergunning betrekking heeft op de winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem op een terrein met een oppervlakte van ongeveer 17 ha, en dus minder dan 25 ha, volgt uit categorie C 16.1 van de bijlage bij het Besluit m.e.r., in samenhang met artikel 2 van het Besluit m.e.r., geen m.e.r.-plicht.

De bestreden ontgrondingsvergunning is op grond van artikel 7.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 2, tweede lid, van het Besluit m.e.r. en onderdeel D, categorie 16.1, van de bijlage bij het Besluit m.e.r. m.e.r.-beoordelingsplichtig, nu op een terrein met een oppervlakte van meer dan 12,5 hectare winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem zal plaatsvinden. De beslissing als bedoeld in artikel 7.17, eerste lid, van de Wet milieubeheer, inhoudende dat geen MER behoeft te worden gemaakt, is niet bij de aanvraag gevoegd. Op grond van artikel 7.28, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer laat het bevoegd gezag in zo’n geval de aanvraag buiten behandeling. Dat is in dit geval niet gebeurd.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 28 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:694), is toepassing van artikel 6:22 van de Awb mogelijk indien aannemelijk is dat de belanghebbende door het gebrek in het bestreden besluit niet is benadeeld. Een gebrek dat herstel behoeft, leent zich in beginsel niet voor toepassing van deze bepaling. In gevallen waarin van het bestuursorgaan een bepaalde actie is vereist om het gebrek weg te nemen, kan er immers niet zonder meer van worden uitgegaan dat belanghebbenden door het gebrek niet zijn benadeeld. Alleen indien evident is dat belanghebbenden door het gebrek niet zijn benadeeld, kan bij het bestaan van een dergelijk gebrek toepassing worden gegeven aan artikel 6:22 van de Awb.

Naar het oordeel van de Afdeling kan de schending van artikel 7.28, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. De camping en anderen hebben geen inhoudelijke beroepsgrond over de m.e.r.-beoordeling en het m.e.r.-beoordelingsbesluit naar voren gebracht. Verder acht de Afdeling het niet aannemelijk dat andere belanghebbenden door het gebrek zijn benadeeld, nu behalve de camping en anderen niemand beroep tegen het besluit tot verlening van de ontgrondingsvergunning heeft ingesteld.

Uitspraak 

ABRvS 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1986, vergunning voor de ontgronding van de Sellingerbeetse, GS Groningen

Annotatie M.A.A. Soppe en H. Witbreuk

1.         Deze zaak heeft betrekking op de zandwinningslocatie de Noordplas in Sellingen. Voor de (bestaande) zandwinning is op 23 augustus 2005 een ontgrondingsvergunning verleend. Die vergunning is op 13 september 2016 geëxpireerd. Een door het college van gedeputeerde staten van Groningen (hierna: GS) na die datum genomen besluit om de duur van de ontgrondingsvergunning te verlengen is om die reden vernietigd. Zie ABRS 24 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1336, JM 2017/93, AB 2017/279. Om de bestaande onder water staande zandwinlocatie (van ongeveer 28 hectare) opnieuw van een juridische basis te voorzien en om daarnaast een uitbreiding van de zandwinning op het aangrenzende land toe te staan van in totaal circa 17 hectare, hebben GS een nieuwe ontgrondingsvergunning verleend. Appellanten hebben in het daartegen ingestelde beroep gesteld dat er ten onrechte geen MER voor deze vergunning is gemaakt. Daartoe wijzen zij op onderdeel C, onder 16.1, van de bijlage bij het Besluit mer (hierna: C-16.1). Als een ontgrondingsvergunning betrekking heeft op een ontgronding met een terreinoppervlakte van 25 hectare of meer, dan geldt daarvoor een (project)mer-plicht. Voor de vraag of die drempel wordt overschreden is beslissend of ook rekening moet worden gehouden met de oppervlakte van de bestaande zandwinning.

2.         GS laten zich bij de beantwoording van die vraag leiden door de activiteitsomschrijving in kolom 1 van C-16.1. Daarin wordt gesproken over “de winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem”. GS menen dat de winning van zand in de bestaande zandwinning niet kan worden gezien als de winning uit de landbodem en dat (de oppervlakte van) die winningslocatie bij het bepalen van de mer-plicht daarom buiten beschouwing moet worden gelaten. Appellanten kunnen zich niet met die uitleg verenigen omdat die strijdig zou zijn met de mer-richtlijn. C-16.1 vormt de implementatie van bijlage I, onder 19, bij de mer-richtlijn. Dat onderdeel spreekt over “steengroeven en dagbouwmijnen met een terreinoppervlakte van meer dan 25 hectare”. Appellanten moet worden toegegeven dat er in de mer-richtlijn dus geen expliciet onderscheid wordt gemaakt tussen winning in de landbodem en winning in water. De Afdeling acht dat echter niet van doorslaggevende betekenis. Aan de hand van het algemeen spraakgebruik, de omschrijving van het begrip “dagbouw” in “Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal” en de Engelse, Franse en Spaanse versies van de mer-richtlijn, concludeert de Afdeling dat dat het in de mer-richtlijn gehanteerde begrip “dagbouw” niet ziet op het winnen van oppervlaktedelfstoffen onder de wateroppervlakte. C-16.1 is volgens de Afdeling dan ook geen incorrecte implementatie van de mer-richtlijn. De raadpleging van andere taalversies van de mer-richtlijn is een toelaatbare methode is om de inhoud van een in een Europese richtlijn gebruikt begrip te duiden. De door de Afdeling aangehaalde citaten uit de andere taalversies van de mer-richtlijn wijzen er inderdaad op dat van dagbouw geen sprake is bij winning van delfstoffen onder water. Zou er ook na raadpleging van de verschillende taalversies twijfel hebben bestaan over de reikwijdte van bijlage I, onder 19, bij de mer-richtlijn, dan had de Afdeling vanwege het brede doel en de zeer ruime werkingssfeer van de mer-richtlijn in beginsel moeten kiezen voor een extensieve interpretatie van “dagbouw” (zie onder meer HvJ EG 25 juli 2008, ECLI:EU:C:2008:445).

3.         De bestaande zandwinplas staat bij gewoon zomerpeil niet droog. In de Nota van toelichting bij (de wijziging van) het Besluit mer (Stb. 2011, 102) staat dat met “landbodem” wordt gedoeld op "gronden die bij gewoon zomerpeil droog zijn". De gronden van de bestaande zandwinplas staan ook bij gewoon zomerpeil onder water, zodat in zoverre geen sprake is van winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem. De oppervlakte van 28 ha van de bestaande zandwinplas kon derhalve buiten beschouwing worden gelaten in het kader van de toets aan C-16.1. Omdat de uitbreiding van de zandwinning op het aangrenzende land minder dan 25 hectare is, concludeert de Afdeling dat er in casu geen mer-plicht bestond vanwege C-16.1. Het beroep van appellanten op de uitspraak ABRS 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1720, JM 2017/118, doet daar niet aan af. In die uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat C-16.1 alleen betrekking heeft op de winning van oppervlaktedelfstoffen en niet ook op de herinrichtingswerkzaamheden die na afloop van de zandwinning plaatsvinden. De (toekomstige) herinrichting van zowel de bestaande zandplas als de uitbreiding daarvan en het aantal daarbij betrokken hectares zijn geen factor van belang bij de toetsing van de drempelwaarde van 25 hectare in kolom 2 van C-16.1. De Afdeling merkt verder op dat de uitspraak van 28 juni 2017 geen betrekking had over de vraag of zandwinning uit een bestaande plas "winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem" is. In expliciete zin klopt dat. Wij begrijpen echter dat appellanten een beroep op voornoemde uitspraak deden. In r.o. 3.3 van die uitspraak overweegt de Afdeling: “In voorschrift 1.2 van de gewijzigde vergunning is bepaald dat de vergunning geldt voor het winnen van specie binnen de kadastrale vergunningsgrens zoals aangegeven op de bij dit besluit behorende kadastrale tekening. De Afdeling stelt aan de hand daarvan vast dat de vergunning betrekking heeft op de winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem op een terrein met een oppervlakte van ongeveer 62 hectare.” In die zaak was een aanzienlijk onderdeel van de 62 ha reeds ontgrond, waarbij het ons aannemelijk voorkomt dat daar water op stond ook bij gewoon zomerpeil. De Afdeling verifieert dat echter niet en ging zonder meer uit van oppervlaktedelfstofwinning uit de landbodem op het gehele terrein. Wat daarvan ook zij, met de onderhavige uitspraak is duidelijk (geworden) dat winning onder water niet wordt beschouwd als winning op de landbodem.

4.         De Afdeling laat in het midden of de activiteit "winning van mineralen door afbaggering van de zee-, meer- of rivierbodem dan wel de wijziging of uitbreiding daarvan" als bedoeld in onderdeel D, onder 29.2, van de bijlage bij het Besluit mer (hierna: D-29.2) van toepassing is. De toepasselijkheid van die activiteit zou namelijk hoe dan ook niet rechtstreeks tot een mer-plicht zou leiden. Die activiteit is mer-beoordelingsplichtig bij een oppervlakte van meer dan 50 hectare, aldus de Afdeling. Als zand uit een bestaande zandplas wordt gewonnen zal dat via zuiginstallaties geschieden. Niet uitgesloten is dat dat een vorm van baggeren is. Daarnaast zou een zandplas als een meer kunnen worden beschouwd. Het is ons inziens zeker niet uit te sluiten dat het winnen van zand in een bestaande zandplas moet worden begrepen onder D-29.2. Dat de Afdeling dat thans in het midden laat, achten wij niet juist. De drempel van 50 hectare in kolom 2 van D-29.2 laat onverlet dat voor daaronder blijvende activiteiten ook een mer-beoordelingsplicht geldt. Dat vloeit voort uit art. 2 lid 5 Besluit mer zoals dat sinds 7 juli 2017 geldt. Op die datum is het Besluit van 21 april 2017 tot wijziging van het Besluit milieueffectrapportage in verband met de implementatie van de herziening bij de mer-richtlijn, de uitvoering van het tweede amendement van het Verdrag van Espoo en het herstel van enkele implementatiegebreken (Stb. 2017, 175) (nagenoeg volledig) in werking getreden (Stb. 2017, 297). In art. 2 lid 5 Besluit mer worden veel artikelen uit titel 7.6 Wm van overeenkomstige toepassing verklaard op mer-beoordelingen die zien op activiteiten onder de drempelwaarden. Daardoor bestaat er nagenoeg geen onderscheid meer tussen de mer-beoordeling voor activiteiten onder de drempelwaarde en de formele mer-beoordeling (mer-beoordeling voor activiteiten boven de drempelwaarde). Het enige verschil tussen de mer-beoordeling boven en beneden de drempelwaarde is dat bij een mer-beoordeling voor gevallen beneden de drempelwaarde, het bevoegd gezag geen mededeling hoeft te doen van zijn beslissing omtrent de vraag of een MER gemaakt moet worden. Het Besluit van 21 april 2017 bevat geen overgangsrecht. Dat betekent ons inziens dat voor besluiten die na 7 juli 2017 worden genomen maar die al voor die datum in procedure zijn gegaan, steeds moet worden voldaan aan onder meer art. 2 lid 5 Besluit mer. In casu is de ontgrondingsvergunning verleend op 28 september 2017. Zou het winnen van zand in de bestaande zandplas als een D-29.2-activiteit moeten worden gezien, dan had daarvoor dus weldegelijk een mer-beoordeling moeten worden verricht (niettegenstaande dat niet wordt voldaan aan de drempelwaarde in kolom 2).

5.         Op de vraag hoe lopende een procedure (waarin sprake is van besluiten op aanvraag) alsnog toepassing kan worden gegeven aan art. 2 lid 5 (derhalve aan de mer-beoordelingsprocedure in de situatie waarin de drempelwaarde niet is overschreden) wordt ingegaan door Markerink in paragraaf 4 van haar bijdrage ‘Wijziging Besluit mer: vormvrije mer-beoordeling vervangen door mer-beoordelingsplicht’, TBR 2018/71. Wij tekenen daarbij aan dat wij anders dan Markerink van mening zijn dat de mer-beoordelingsbeslissing niet separaat ter inzage behoeft te worden gelegd, doch dat voldoende is dat er alsnog een mer-beoordeling-aanmeldingsnotitie wordt opgesteld en dat er voorafgaande aan het vaststellen van het kolom 4-besluit een mer-beoordelingsbeslissing wordt genomen. Daarnaast zij erop gewezen, zo leert ook de onderhavige uitspraak weer, dat schending van mer-beoordelingsprocedurevoorschriften doorgaans geen juridische consequenties heeft (zie punt 7 van deze annotatie).

6.         Voor de ontgrondingsvergunning is een mer-beoordeling verricht waarin, mede vanwege D-29.2, ook ten volle is ingegaan op de te verwachten milieueffecten van de zandwinning in de bestaande zandplas (zie het in r.o. 7.1 genoemde en via internet beschikbare rapport "Aanmeldingsnotitie Zandwinning Sellingen, m.e.r.-beoordeling voortzetting en uitbreiding" op basis waarvan GS hebben besloten dat geen MER behoefde te worden gemaakt). Zou de Afdeling in casu hebben geoordeeld dat D-29.2 van toepassing is en er (ook) in zoverre een mer-beoordeling had moeten worden verricht, dan had dat op zich niet kunnen leiden tot vernietiging van de ontgrondingsvergunning (mede gezien hetgeen de Afdeling overweegt ten aanzien van de gevolgde mer-beoordelingsprocedure).

7.         Omdat de uitbreiding van de zandwinning op meer dan 12,5 hectare ziet en daarmee de drempelwaarde in kolom 2 van onderdeel 16.1 van de bijlage bij het Besluit mer (hierna: D-16.1) is overschreden, bestond er een formele mer-beoordelingsplicht. GS hebben het mer-beoordelingsbesluit, inhoudende dat er geen MER behoefde te worden gemaakt, genomen gelijktijdig met de verlening van de ontgrondingsvergunning. Dat is in strijd met art. 7.28 lid 2 Wm waaruit volgt dat een aanvraag om een mer-beoordelingsplichtig besluit alleen in behandeling mag worden genomen indien daarbij een afschrift is gevoegd van het mer-beoordelingsbesluit (ex art. 7.17 lid 1 Wm) inhoudende dat geen project-MER behoeft te worden gemaakt dan wel indien daarbij een project-MER is overgelegd. Nadat de Afdeling in algemene zin uiteenzet wanneer een gebrek in de besluitvorming onder toepassing van art. 6:22 Awb kan worden gepasseerd (zie r.o. 7.2), oordeelt zij onder toepassing van dat artikel dat de schending van art. 7.28 lid 2 Wm in casu zonder gevolgen kan blijven. Daarbij is van belang dat belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. De Afdeling acht daarbij van belang dat appellanten geen inhoudelijke beroepsgrond over de mer-beoordeling en het mer-beoordelingsbesluit naar voren hebben gebracht. Verder acht de Afdeling het niet aannemelijk dat andere belanghebbenden door het gebrek zijn benadeeld, nu behalve appellanten niemand beroep tegen het besluit tot verlening van de ontgrondingsvergunning heeft ingesteld. In dit kader zij voorts verwezen naar ABRvS 26 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3131. Die zaak had betrekking op een bestemmingsplan (als mer-beoordelingsbesluit) voor een woonwijk waar de gemeente initiatiefnemer was. Uitgaande van het huidige art. 2 lid 5 Besluit mer had het bevoegd gezag toepassing moeten geven aan art. 7.19 leden 1 en 2 Wm. Dat komt erop neer dat het bevoegd gezag uiterlijk voor de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan een beslissing had moet nemen over de vraag of er een MER moet worden gemaakt. In die zaak was volstaan met opname van een vormvrije mer-beoordeling in de plantoelichting. Bij het vaststellingsbesluit had de raad wel nadrukkelijk rekening gehouden met de nieuwe regelgeving. Gelijktijdig met dat besluit is door de raad alsnog expliciet besloten dat geen MER hoeft te worden gemaakt. De Afdeling oordeelt dat er in strijd met art. 7.19 leden 1 en 2 Wm is gehandeld. De schending van art. 7.19 leden 1 en 2 Wm wordt door de Afdeling evenwel onder gelijke motivering gepasseerd onder toepassing van art. 6:22 Awb. Zie in gelijke zin vz. ABRvS 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3396. Erg verrassend is het oordeel van de Afdeling in deze uitspraken niet. In ABRS 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2535, M en R 2016/149, oordeelde de Afdeling immers dat de schending van de mer-beoordelingsprocedurevoorschriften geen reden was om het mer-beoordelingsplichtige besluit te vernietigen. Daarbij werd het zelfs niet nodig gevonden om art. 6:22 Awb toe te passen.

8.         GS hadden zich primair op het standpunt gesteld dat het relativiteitsvereiste (ex art. 8:69a Awb) in de weg zou staan aan de vernietiging van de ontgrondingsvergunning vanwege het ontbreken van een MER. Onder referte aan ABRS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4648, TBR 2015/113, herhaalt de Afdeling dat de verplichting om aan de hand van een MER of mer-beoordeling de gevolgen van een project voor het milieu inzichtelijk te maken tevens strekt tot bescherming van het belang tot behoud van een goed woon- en leefklimaat. Aan omwonende appellanten kan het relativiteitsvereiste dan ook niet worden tegengeworpen. Datzelfde geldt ook voor de campinghouder die beroep heeft ingesteld. De Afdeling oordeelt dat het behoud van een goed verblijfsklimaat op een camping evenzeer wordt begrepen onder de te beschermen belangen van de mer-regelgeving.

Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.