Relativiteitsvereiste en beoordeling beroepsgronden milieuaspecten uit mer-beoordeling

Annotatie ABRvS 19 juli 2017,  ECLI:NL:RVS:2017:1939, M en R 2017/135

Essentie

Dat het relativiteitsvereiste zich niet verzet tegen de inhoudelijke beoordeling van een beroepsgrond met betrekking tot de m.e.r.-beoordeling, betekent niet dat binnen die beroepsgrond ook met succes een beroep kan worden gaan op milieuaspecten die niet strekken tot bescherming van de belangen van degene die zich op de gebrekkigheid van de m.e.r.-beoordeling beroept; de enkele omstandigheid dat de echtgenoot van een bepaald raadslid werkzaamheden verricht voor Aviko is geen bijkomende omstandigheid die maakt dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in strijd is met art. 2:4 Awb; een bestemmingsplanregel dat er voldoende parkeergelegenheid moet zijn, is onvoldoende duidelijk

Samenvatting

Zoals de Afdeling reeds eerder heeft overwogen in de uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4648 brengt de enkele omstandigheid dat de activiteit is opgenomen in kolom I van categorie 11.3, onderdeel D, van de bijlage, van het Besluit milieueffectrapportage, gelet op artikel 2, vijfde lid, onder b, van het Besluit milieueffectrapportage met zich dat de raad aan de hand van de selectiecriteria van bijlage III bij de richtlijn betreffende de milieueffectbeoordeling dient te beoordelen of kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben, de zogenoemde vormvrije m.e.r.-beoordeling. De Afdeling wijst er daarbij verder op dat de enkele omstandigheid dat een voorziene activiteit ook onder het voorheen geldende bestemmingsplan was toegestaan, niet betekent dat deze reeds daarom is aan te merken als een bestaande, ongewijzigd blijvende voorziening waarvoor geen m.e.r.-(beoordelings)plicht bestaat (vergelijk de uitspraak van 7 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR6907). In paragraaf 3.1.7 van de plantoelichting staat dat ten behoeve van het bestemmingsplan een vormvrije m.e.r.-beoordeling is gemaakt, waarvan de resultaten zijn neergelegd in de memo "Vormvrije m.e.r.-beoordeling Aviko te Steenderen" van 23 februari 2015, opgesteld door Arcadis Nederland BV en die als bijlage 5 bij de plantoelichting is gevoegd. Uit deze vormvrije m.e.r.-beoordeling volgt dat gelet op de kenmerken van de voorgenomen activiteiten geen belangrijke nadelige milieugevolgen voor de beschouwde milieuthema's te verwachten zijn en dat het doorlopen van een m.e.r.-(beoordelings)procedure om deze reden niet aan de orde is. Voor zover [appellant sub 2] en anderen en het Burgerinitiatief betogen dat met deze beoordeling het aantal vrachtautoverkeersbewegingen en de gevolgen daarvan voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden niet inzichtelijk zijn gemaakt, overweegt de Afdeling ten aanzien van de gevolgen voor Natura 2000-gebieden het volgende. Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en is de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) ingetrokken. Uit artikel 9.10 van de Wnb volgt dat dit geschil nu het plan is vastgesteld voor 1 januari 2017 moet worden beoordeeld aan de hand van het voor die datum geldende recht. Het meest nabijgelegen Natura 2000-gebied betreft het Natura 2000-gebied Rijntakken op ongeveer 1,9 km afstand van het plangebied.  De bepalingen van de Nbw 1998 hadden in het bijzonder ten doel om het algemene belang van bescherming van natuur en landschap te beschermen. Uit de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1412, volgt dat de belangen van omwonenden bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met de algemene belangen die de Nbw 1998 beoogde te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Nbw 1998 kennelijk niet strekten tot bescherming van hun belangen. De afstand tussen het perceel [locatie 11] en het Natura 2000-gebied Rijntakken bedraagt ongeveer 2 kilometer. [appellant sub 1C], [appellant sub 1F] en [appellant sub 1E] wonen op een vergelijkbare afstand van het Natura 2000-gebied Rijntakken. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de percelen van [appellant sub 2] en anderen en het Burgerinitiatief niet in de onmiddellijke nabijheid van het Natura 2000-gebied Rijntakken liggen, zodat geen duidelijke verwevenheid bestaat van hun individuele belangen bij het behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving met de algemene belangen die de Nbw 1998 beoogde te beschermen. Gelet op het bepaalde in artikel 8:69a van de Awb kan hetgeen [appellant sub 2] en anderen en het Burgerinitiatief hebben aangevoerd ten aanzien van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied Rijntakken, niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden. De Afdeling ziet daarom af van een inhoudelijke bespreking van deze beroepsgrond van [appellant sub 2] en anderen en het Burgerinitiatief.

De gemeenteraad mag met het oog op het democratische proces dan ook niet verhinderen dat een lid deelneemt aan de besluitvorming en aan stemmingen. Het voorgaande neemt echter niet weg dat deelname van een lid met een dergelijk persoonlijk belang er wel toe kan leiden dat de bestuursrechter tot het oordeel moet komen dat het desbetreffende besluit is genomen in strijd met artikel 2:4 van de Awb. De conclusie dat het betrokken bestuursorgaan in strijd met deze bepaling een besluit heeft genomen, kan echter pas worden getrokken indien zich bijkomende omstandigheden voordoen die maken dat de behartiging van een persoonlijk belang van een raadslid in het bijzonder aan de orde is bij het besluitvormingsproces. In de voorliggende situatie zijn bijkomende omstandigheden als hiervoor bedoeld echter niet gebleken. De enkele omstandigheid dat de echtgenoot van een bepaald raadslid werkzaamheden verricht voor Aviko is daarvoor, wat daar ook van zij, onvoldoende.

In paragraaf 3.4.6 van de plantoelichting staat dat Aviko volledig in de eigen parkeerbehoefte voorziet en dat de ontwikkeling past binnen de ruimtelijke kaders van het parkeerbeleid van de gemeente Bronkhorst. [appellanten sub 3] betogen terecht dat niet inzichtelijk is hoe tot deze conclusie in de plantoelichting is gekomen. Zo is bijvoorbeeld niet inzichtelijk welke parkeerbehoefte (voor zowel vracht- als personenverkeer) het bestemmingsplan genereert, waar in deze parkeerbehoefte kan worden voorzien, in hoeverre in de omgeving reeds parkeerproblemen bestaan en in hoeverre die eventuele parkeerproblemen in de omgeving bij de afwegingen zijn betrokken. Voor zover het verweer van de raad aldus moet worden begrepen dat dit niet behoeft te worden onderzocht, omdat met artikel 4.1.2, onder a, van de planregels zou zijn gewaarborgd dat in de parkeerbehoefte die het bestemmingsplan genereert, wordt voorzien, overweegt de Afdeling dat zij dit betoog niet volgt, reeds omdat onduidelijk is wat met "voldoende parkeergelegenheid" in artikel 4.1.2, onder a, van de planregels wordt bedoeld. De Afdeling wijst de raad in dit verband nadrukkelijk op een eerdere uitspraak van de Afdeling van 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2837. Nu de raad voormelde aspecten niet heeft onderzocht, ziet de Afdeling in hetgeen [appellanten sub 3] hebben aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bestemmingsplan geen onevenredige parkeerproblemen tot gevolg heeft. Gelet hierop is het bestreden plandeel in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en derhalve in strijd met artikel 3:2 van de Awb vastgesteld.

Uitspraak

ABRvS 19 juli 2017,  ECLI:NL:RVS:2017:1939, bestemmingsplan "Steenderen; herziening bedrijfsterrein Aviko", gemeente Bronckhorst

Annotatie M.A.A. Soppe

1.         Als het relativiteitsvereiste zich niet verzet tegen de inhoudelijke beoordeling van een beroepsgrond met betrekking tot de m.e.r.-beoordeling, dan volgt uit ABRvS 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3557, M en R 2016/14, expliciet dat door de desbetreffende appellant(e) een beroep kan worden gedaan op alle aspecten waarmee rekening moet worden gehouden bij de vraag of een MER moet worden gemaakt. Derhalve ongeacht de vraag of die aspecten allemaal strekken tot bescherming van het belang van een appellant(e). In de desbetreffende uitspraak werd de Stichting Megastallen Nee Lage Mierden het relativiteitsvereiste daarom ook niet tegengeworpen voorzover zij stelde dat de m.e.r.-beoordeling rechtens onjuist was uitgevoerd vanwege de wijze waarop de te verwachten stikstofdepositietoename was berekend op Natura 2000-gebieden. Die gebieden lagen ver buiten het gebied waarvoor de Stichting blijkens haar statuten opkwam. Ik kan mij goed vinden in dit oordeel van de Afdeling. Een m.e.r.-beoordeling moet een integrale beoordeling van de mogelijke nadelige milieugevolgen in relatie tot de selectiecriteria van bijlage III bij de m.e.r.-richtlijn bevatten. Uitsluitend op basis daarvan kan vervolgens een conclusie worden getrokken over de mogelijk optredende belangrijke milieugevolgen. Mij lijkt het onverenigbaar met het karakter van de m.e.r.-beoordeling indien een rechter niet inhoudelijk ingaat op alle tegen de beoordeling gerichte grieven, ook al houden die deels verband met milieuaspecten die niet strekken tot bescherming van het belang van een appellant(e).

2.         De onderhavige uitspraak heeft betrekking op het bestemmingsplan “Steenderen; herziening bedrijfsterrein Aviko”. Dat plan maakt onder meer een vrieshuis van 35 meter hoog mogelijk. Een aantal omwonende appellanten verzet zich daartegen. In beroep wordt onder meer gesteld dat in de verrichte (vormvrije) m.e.r.-beoordeling het aantal vrachtautoverkeersbewegingen en de (stikstofdepositie)gevolgen daarvan voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden niet inzichtelijk zijn gemaakt. De Afdeling overweegt dat het meest nabijgelegen Natura 2000-gebied, Rijntakken, op ongeveer 1,9 km afstand van het plangebied is gelegen. De Afdeling stelt vervolgens vast dat de percelen van de appellanten op circa 2 kilometer van het gebied Rijntakken zijn gelegen. Gelet daarop is de Afdeling van oordeel dat die percelen niet in de onmiddellijke nabijheid van Rijntakken zijn gelegen. Van een duidelijke verwevenheid tussen de individuele belangen bij het behoud van een goede kwaliteit van de directe leefomgeving van appellanten en de algemene (natuur)belangen die de Natuurbeschermingswet 1998 (die in deze casus nog het toetsingskader vormde) beoogde te beschermen, is volgens de Afdeling geen sprake. Onder verwijzing naar eerdere jurisprudentie komt de Afdeling daarom tot de slotconclusie dat het relativiteitsvereiste met zich brengt dat hetgeen appellanten hebben aangevoerd ten aanzien van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied Rijntakken niet tot vernietiging van het (besluit tot vaststelling van het) bestemmingsplan kan leiden. De Afdeling ziet daarom af van een inhoudelijke bespreking van de desbetreffende beroepsgrond. Van belang is te benadrukken dat die beroepsgrond betrekking had op een gebrek in de m.e.r.-beoordeling (zie r.o. 21.6) en dus niet inhield dat de vaststelling van het bestemmingsplan bijvoorbeeld in strijd was met art. 19j Natuurbeschermingswet. Zou dat laatste het geval zijn geweest, dan zou de door de Afdeling gevolgde redeneerlijn zonder meer in overeenstemming met bestendige jurisprudentie zijn geweest.

3.         De in casu door de Afdeling gevolgde redeneerlijn staat haaks op ABRvS 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3557. Afgaande op de onderhavige uitspraak kunnen grieven in het kader van de m.e.r.-regelgeving immers alleen betrekking hebben op aspecten die strekken tot bescherming van het belang van een appellant(e). Het zal duidelijk zijn dat ik mij daar niet in kan vinden. Het is daarnaast onbevredigend dat de Afdeling haaks op elkaar staande uitspraken doet zonder daar een toelichting op te geven. Mede vanwege het ontbreken van die toelichting is het afwachten of deze uitspraak op zich staat of dat de Afdeling terug keert naar de redeneerlijn in haar uitspraak van 18 november 2015.

4.         De appellanten zijn in casu allen natuurlijke personen. Appellante Burgerinitiatief Aviko Vrieshuisaanpassing (hierna: Burgerinitiatief), die zich in beroep ook heeft gekeerd tegen de m.e.r.-beoordeling vanwege het niet correct onderzocht hebben van de effecten op Natura 2000-gebieden,  is volgens de Afdeling geen zelfstandige entiteit. Het beroep van het Burgerinitiatief wordt door de Afdeling aldus opgevat dat de ondertekenaars van dit initiatief tezamen optreden onder een gemeenschappelijke naam (zie r.o. 4.1 e.v.). Dat is van belang. Als Burgerinitiatief wel zou zijn gekwalificeerd als een milieuorganisatie, dan volgt uit HvJ EU 15 oktober 2015, ECLI:EU:C:2015:683, AB 2015/447 (met instructieve annotatie van Backes) dat de relativiteitseis überhaupt niet aan haar had kunnen worden tegengeworpen. Voor zover het Nederlandse procesrecht daar wel toe zou dwingen dient dat in zoverre buiten toepassing te blijven. In ABRvS 29 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1814, JM 2016/114, Gst. 2016/140, heeft de Afdeling dit onderkend. De Afdeling overweegt daarin dat de statutaire doelstelling van de Stichting Milieugroep Zuilen zich niet mede uitstrekt tot de bescherming van Natura 2000-gebieden en dat de Stichting vanwege het relativiteitsvereiste daarom niet met succes een beroep kan doen op schending van de Natuurbeschermingswet 1998 en art. 7.2a lid 1 Wm. In r.o. 4.34 overweegt de Afdeling vervolgens: “Daarbij betrekt de Afdeling dat het plan niet binnen de werkingssfeer valt van Richtlijn 2011/92/EU inzake de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB 2012 L 26; vergelijk het arrest van het Hof van 15 oktober 2015 in zaak C-137/14, Commissie/Duitsland, ECLI:EU:C:2015:683, punten 33 en 90 tot en met 92)”. Als het derhalve gaat om een project dat wordt begrepen onder de werkingssfeer van de m.e.r.-richtlijn, dan kan het relativiteitsvereiste niet aan een milieuorganisatie worden tegengeworpen. Uit de uitspraak van de Afdeling blijkt dat zulks dan in algemene zin geldt en niet alleen voor grieven die zien op schending van de m.e.r.-richtlijn zelf. In de uitspraak zag het beroep van de Stichting immers op schending van de plan-m.e.r.-regeling (en niet op de project-m.e.r. waarvoor de m.e.r.-richtlijn de basis vormt) en de Natuurbeschermingswet 1998.

5.         Hoewel het HvJ EU-arrest van 15 oktober 2015 een verklaring zou kunnen vormen voor het verschil in benadering door de Afdeling in de onderhavige zaak (waarin appellanten geen milieuorganisatie zijn) en in de uitspraak ABRvS 18 november 2015 (waarin appellante de Stichting Megastallen Nee Lage Mierden als een milieuorganisatie kan worden aangemerkt), lijkt die verklaring niet plausibel. In de uitspraak van 18 november 2015 wordt door de Afdeling direct noch indirect naar het communautaire recht (en het arrest van het Hof) verwezen. De Afdeling overweegt in algemene bewoordingen dat een appellant(e) die opkomt tegen een m.e.r.-beoordeling en aan wie het relativiteitsvereiste niet (volledig) kan worden tegengeworpen (omdat appellant(e) zich tenminste op één milieuvoorschrift beroept dat mede strekt ter bescherming van zijn of haar belangen), een beroep mag doen op alle aspecten waarmee rekening moet worden gehouden bij de vraag of een MER moet worden gemaakt.

6.         De onderhavige uitspraak bevat nog een aantal overwegingen die de moeite van het lezen waard zijn. Onder meer zij gewezen op r.o. 19 e.v. waar wordt ingegaan op de beroepsgrond dat er bij de vaststelling van het bestemmingsplan sprake is geweest van belangenverstrengeling omdat een raadslid de echtgenote is van een bestuurder van een bedrijf dat enkel werkzaamheden uitvoert voor Aviko. Verder herhaalt de Afdeling in deze uitspraak dat een planregel waarin uitsluitend is vastgelegd dat de grondgebruiker moet voorzien in “voldoende parkeergelegenheid” onvoldoende rechtszeker is. Zie daaromtrent r.o. 33.2. Tenslotte vestig ik de aandacht op de tweede alinea van r.o. 21.4. De Afdeling bevestigt daarin dat bij het bepalen van de in het Besluit m.e.r. gereguleerde m.e.r.-(beoordelings)plicht van een bestemmingsplan dient te worden uitgegaan van de feitelijk bestaande (planologisch legale) situatie. Verwezen zij naar ABRvS 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:694, JM 2017/65, M en R 2017/72 en de punten 1 tot en met 3 van mijn daarbij in dit tijdschrift geplaatste annotatie.

Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.