Samenhangende ontgrondingslocatie voor bepaling mer-(beoordelingsplicht)

Annotatie ABRvS 19 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6766, AB 2013/97

Essentie

Vraag welk Besluit m.e.r. van toepassing is; Afdeling kiest andere uitleg overgangsrechtelijke bepaling; De ontgrondingslocatie in het bestemmingsplan staat niet op zichzelf en moet in samenhang worden gezien met bestaande in uitvoering zijnde ontgronding ‘Uivermeertjes’. Uitgegaan moet worden van de maximale planologische mogelijkheden van de bestemmingen; drempelwaarde wordt overschreden; verzuimd ten behoeve van het bestemmingsplan een plan-MER op te stellen.

Samenvatting

Het bestemmingsplan maakt onder meer zandwinning mogelijk in ‘Deester Kaap’. Op 1 april 2011 is het Besluit van 21 februari 2011 tot wijziging van het Besluit milieueffectrapportage en het Besluit omgevingsrecht (reparatie en modernisering milieueffectrapportage) (hierna: het Wijzigingsbesluit) in werking getreden. Ingevolge art. IV lid 4 Wijzigingsbesluit blijft, indien voor het tijdstip van inwerkingtreding van dit besluit met betrekking tot activiteiten als bedoeld in art. 7.2 lid 1 Wet milieubeheer kennisgeving is gedaan van een ontwerp van een besluit bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport dient te worden gemaakt en dit ontwerp ter inzage is gelegd, ten aanzien van die kennisgeving het voor dat tijdstip geldende recht van toepassing. Bij de beoordeling of het overgangsrecht op een besluit van toepassing is, zijn naar het oordeel van de Afdeling gezien de tekst van het vierde lid twee elementen van belang. Ten eerste is van belang of het een ontwerp van een besluit betreft waarvoor bij de voorbereiding een milieueffectrapport dient te worden gemaakt op grond van het Besluit m.e.r. zoals dat geldt vanaf 1 april 2011 (hierna: het gewijzigde Besluit m.e.r.). Ten tweede is van belang of er voor 1 april 2011 kennisgeving is gedaan van het desbetreffende ontwerp en het ontwerp ter inzage is gelegd. Gezien de totale terreinoppervlakte van meer dan 36 hectare, zou op grond van het gewijzigde Besluit m.e.r. een MER moeten worden gemaakt. Voorts heeft de raad op 15 december 2010 kennisgeving gedaan van het ontwerp van het plan en is het ontwerpplan met ingang van 16 december 2010 ter inzage gelegd. Nu hiermee aan beide hiervoor genoemde voorwaarden wordt voldaan, valt het plan onder het overgangsrecht van het Wijzigingsbesluit. Daarmee is op het plan het Besluit m.e.r van toepassing zoals dat voor 1 april 2011 gold (hierna: het oude Besluit m.e.r.). Ingevolge onderdeel C, categorie 16.1, van de bijlage bij het oude Besluit m.e.r., is het maken van een MER verplicht ten aanzien van de winning van oppervlaktedelfstoffen in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een winplaats van 100 hectare of meer, of op een aantal winplaatsen die tezamen 100 hectare of meer omvatten en die in elkaars nabijheid liggen. Bij de vraag of deze drempelwaarde wordt overschreden, dient naar het oordeel van de Afdeling de bestaande ontgronding ‘Uivermeertjes’ te worden betrokken. De ontgrondingslocaties ‘Deester Kaap’ en ‘Uivermeertjes’ omvatten tezamen een totale oppervlakte van 36+65=101 hectare. Hiermee wordt de in categorie 16.1 opgenomen drempelwaarde voor het maken van een MER overschreden. Er is ten onrechte geen MER gemaakt.

Uitspraak in het geding tussen:

ABRvS 19 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6766, bestemmingsplan Deest Ontzanding, gemeente Druten

Annotatie M.A.A. Soppe

1. In de voorliggende casus is een bestemmingsplan aan de orde waarmee onder meer zandwinning mogelijk wordt gemaakt in de zogeheten “Deester Kaap”. Het gaat daarbij om een gebied van ruim 36 hectare. Voor het bestemmingsplan is geen MER opgesteld, waartegen een aantal appellanten ageert.

2. Tussen het moment van het ter inzage leggen van het ontwerpbestemmingsplan (16 december 2010) en de vaststelling van het bestemmingsplan (30 juni 2011) is het Besluit m.e.r. gewijzigd door het op 1 april 2011 in werking getreden Besluit van 21 februari 2011 tot wijziging van het Besluit milieueffectrapportage en het Besluit omgevingsrecht (reparatie en modernisering milieueffectrapportage, Stb. 2011, 102; hierna te noemen het Wijzigingsbesluit). Het Besluit m.e.r. van voor 1 april 2011 noem ik in het navolgende het oude Besluit m.e.r. en het Besluit m.e.r. van na die datum het gewijzigde Besluit m.e.r.

3. Uit onderdeel C, onder 16.1, van de bijlage bij het gewijzigde Besluit m.e.r. vloeit voort dat een zandwinlocatie met een minimale oppervlakte van 25 hectare m.e.r.-plichtig is. Als het m.e.r.-plichtige besluit is de Ontgrondingswetvergunning aangewezen (kolom 4). De plan-m.e.r.-plicht is blijkens kolom 3 onder meer verbonden aan (kaderstellende) bestemmingsplannen. Zou het gewijzigde Besluit m.e.r. in casu van toepassing zijn, dan zou voor het bestemmingsplan een plan-m.e.r.-plicht gelden (aldus concludeert de Afdeling terecht in r.o. 3.4.1). Voor het oude Besluit m.e.r. is dat minder duidelijk. Ingevolge onderdeel C, onder 16.1, van de bijlage bij het oude Besluit m.e.r. is het maken van een MER verplicht ten aanzien van de winning van oppervlaktedelfstoffen (zoals zand) in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een winplaats van 100 hectare of meer, of op een aantal winplaatsen die tezamen 100 hectare of meer omvatten en die in elkaars nabijheid liggen. In kolom 3 is als m.e.r.-plichtig plan bij deze activiteit onder meer het bestemmingsplan aangewezen.

4. De Afdeling toetst aan de hand van art. IV aanhef en sub 4 Wijzigingsbesluit welk Besluit m.e.r. van toepassing is. In de noot bij de eveneens in deze aflevering geplaatste uitspraak AbRvS 9 januari 2013, nr. 201108126/1/R2, is reeds ingegaan op de wijze waarop de Afdeling art. IV aanhef en sub 4 van het Wijzigingsbesluit interpreteert. Daarnaar zij verwezen. Wat daarin nog niet is gemeld, is dat art. IV aanhef en sub 4 Wijzigingsbesluit niet op de onderhavige casus zou mogen worden toegepast. Dit artikelonderdeel heeft immers betrekking op besluiten en niet op plannen. De m.e.r.-regelgeving maakt een strikt onderscheid tussen deze begrippen. Uit de definities in art. 7.1 lid 2 Wm volgt dat de term “plannen” duidt op de plannen waarvoor een plan-MER moet worden gemaakt op grond van art. 7.2a lid 1 Wm dan wel op grond van het feit dat ze zijn opgenomen in kolom 3 van de onderdelen C en/of D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. De term “besluiten” is gereserveerd voor de besluiten die staan vermeld in kolom 4 van de onderdelen C en/of D en waarvoor (al dan niet als uitkomst van een m.e.r.-beoordelingsprocedure) een besluit-MER (= project-MER) moet worden gemaakt. Art. IV aanhef en sub 4 Wijzigingsbesluit bevat een overgangsbepaling voor besluiten. Art. IV aanhef en sub 1 Wijzigingsbesluit voorziet in een eigen overgangsregeling voor plannen. Voor het aan de orde zijnde bestemmingsplan zou gelet op de aan de orde zijnde categorie (ongeacht of het oude Besluit m.e.r. dan wel het gewijzigde Besluit m.e.r. van toepassing zou zijn) nooit een besluit-m.e.r.-plicht kunnen bestaan, doch uitsluitend een plan-m.e.r.-plicht. Derhalve had de Afdeling moeten toetsen aan art. IV aanhef en sub 1 Wijzigingsbesluit. De redactie van deze bepaling is (anders dan sub 4) niet voor meerdere uitleg vatbaar. De bepaling houdt in dat het oude Besluit m.e.r. van toepassing blijft indien voor 1 april 2011 een kennisgeving van het voornemen tot het voorbereiden van een plan-m.e.r.-plichtig plan is gedaan (conform art. 7.9 Wm). Dat impliceert dat voor een plan waarbij op grond van het oude Besluit m.e.r. geen plan-m.e.r.-plicht bestond, maar waarvoor op basis van het gewijzigde Besluit m.e.r. wel een plan-m.e.r.-plicht bestaat, het laatstgenoemd Besluit m.e.r. in acht zou moeten worden genomen voor na 1 april 2011 vast te stellen plannen. Dat wil zeggen dat naar de letter van de wet in die gevallen alsnog een plan-MER zou moeten worden gemaakt, ook al was de bestemmingsplanprocedure op 1 april 2011 bijna afgerond. Uitspraken met betrekking tot art. IV aanhef en sub 2 Wijzigingsbesluit (dit betreft de overgangsbepaling met betrekking tot m.e.r.-plichtige besluiten op aanvraag) leren dat de Afdeling die conclusie in strijd met de bedoeling van de wetgever acht en derhalve niet wenst te trekken (zie AbRvS 6 februari 2013, nr. 201107379/1/A4). Voor een zelfde uitkomst voor plannen kan de Afdeling zich evenwel niet op art. IV aanhef en sub 1 Wijzigingsbesluit baseren. Doordat de Afdeling art. IV aanhef en sub 4 Wijzigingsbesluit op een bepaalde wijze interpreteert, manifesteert dit vraagstuk zich bij deze bepaling niet (zie wederom de annotatie bij AbRvS 9 januari 2013, nr. 201108126/1/R2). Wellicht dat de Afdeling om die reden ook bij plannen terugvalt op de overgangsbepaling in sub 4. Een nadere uitleg voor die op legistische gronden niet voor de hand liggende stap had daarbij niet misstaan. Zeker niet, nu er kennelijk geen sprake is van een “vergissing”. In AbRvS 23 januari 2013, nr. 201200076/1/R4, wordt eveneens ter zake van een plan (wijzigingsplan ex kolom 3 van onderdeel D, onder 14, van de bijlage bij het Besluit m.e.r.) getoetst aan art. IV aanhef en sub 4 Wijzigingsbesluit.

5. De Afdeling constateert dat er voor het bestemmingsplan een plan-m.e.r.-plicht zou bestaan op grond van het gewijzigde Besluit m.e.r. en dat er van het ontwerp voor 1 april 2011 kennisgeving is gedaan en voorts dat het ontwerpplan voor die datum ter inzage is gelegd. Er is derhalve voldaan aan de voorwaarden van art. IV aanhef en sub 4 Wijzigingsbesluit, waardoor het oude Besluit m.e.r. op de onderhavige casus van toepassing is. Dit mag verweerder evenwel niet baten; het zorgt er niet voor dat het bestemmingsplan niet plan-m.e.r.-plichtig is. De Afdeling oordeelt dat bij het bepalen van de m.e.r.-plicht tevens rekening moet worden gehouden met de oppervlakte van de direct ten zuiden van de “Deester Kaap” bestaande ontgronding “Uivermeertjes”. De afstand tussen beide locaties bedraagt niet meer dan ongeveer 40 meter. De ontgronding “Uivermeertjes” heeft een omvang van 65 hectare. Tezamen met de 36 hectare in het plangebied wordt de drempel van 100 hectare in onderdeel C, onder 16.1, van de bijlage bij het oude Besluit m.e.r., met 1 hectare overschreden. Om die reden had er volgens de Afdeling voor het bestemmingsplan een plan-MER moeten worden gemaakt. In zoverre is deze conclusie dus niet anders dan wanneer het gewijzigde Besluit m.e.r. zou zijn toegepast.

6. Ter zitting is door de gemeenteraad betoogd dat niet de volledige oppervlakte van 101 hectare daadwerkelijk zal worden benut en dat daarmee bij het bepalen van de m.e.r.-plicht rekening zou moeten worden gehouden. Aldus zou de drempelwaarde volgens de gemeenteraad niet worden overschreden. De Afdeling veegt deze argumentatie van tafel nu bij het bepalen van de m.e.r.-(beoordelings)plicht van een bestemmingsplan steeds dient te worden uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden. De desbetreffende bestemmingsregelingen maken het mogelijk dat de gehele vorenbedoelde 101 hectare voor zandwinning wordt aangewend.

7. Het is bestendige jurisprudentie dat bij het bepalen van de m.e.r.-(beoordelings)plicht geen rekening behoeft te worden gehouden met (legale) bestaande activiteiten (voor zover die niet in wezenlijke zin kunnen worden gewijzigd door het te nemen besluit). Zie onder meer AbRvS 15 december 2010, nr. 200903460/1/R3, AbRvS 18 juli 2012, nr. 201011201/1/R4 en AbRvS 18 januari 2012, nr. 201008612/1/R3. In casu wordt van deze jurisprudentie afgeweken. Er wordt bij het bepalen van de m.e.r.-plicht van het bestemmingsplan immers ten volle rekening gehouden met de ontgronding “Uivermeertjes”, ook voor zover die reeds is uitgevoerd. De verklaring daarvoor lijkt wellicht voor de hand te liggen. In onderdeel C, onder 16.1, van de bijlage bij het oude Besluit m.e.r. is immers het maken van een MER expliciet ook verplicht gesteld wanneer er sprake is van een aantal winplaatsen die tezamen 100 hectare of meer omvatten en die in elkaars nabijheid liggen. Daarvan is in casu sprake. De vraag die echter rijst is of de m.e.r.-plicht niet voorafgaande aan de besluitvorming van de eerste winlocatie (in casu de locatie “Uivermeertjes”) aan de orde had moeten zijn. Als toentertijd niet was te voorzien dat “Deester Kaap” ook een winlocatie zou worden, had ik mij ook kunnen voorstellen dat in de onderhavige casus met de locatie “Uivermeertjes” geen rekening meer had behoeven te worden gehouden. Het heeft immers weinig zin om een MER op te moeten stellen voor activiteiten die grotendeels al zijn gerealiseerd. Kolom 2 (drempelwaarde) van het huidige onderdeel C, onder 16.1, van de bijlage bij het Besluit m.e.r. spreekt niet meer over een aantal winplaatsen die tezamen een bepaalde oppervlakte overschrijden, maar slechts over een terreinoppervlakte van 25 hectare of meer. Ik denk dat de onderhavige uitspraak in zoverre geen relevantie heeft voor de uitleg van kolom 2 van het huidige onderdeel C, onder 16.1, en dat voor de uitleg van het huidige onderdeel reeds legaal bestaande zandwinningen in beginsel niet meer hoeven te worden meegeteld bij het bepalen van de m.e.r.-plicht van een nieuwe (in de nabijheid gesitueerde) zandwinlocatie.


Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.