Wijziging bestaande bebouwing in permanent logiesverblijf voor arbeidsmigranten geen stedelijk ontwikkelingsproject

Annotatie ABRvS 17 april 2019,  ECLI:NL:RVS:2019:1253, M en R 2019/61

Essentie

Wijziging bestaande bebouwing in permanent logiesverblijf voor arbeidsmigranten geen stedelijk ontwikkelingsproject.

Samenvatting

Onder verwijzing naar haar uitspraak van 15 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:694) en haar uitspraak van 31 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:348) overweegt de Afdeling dat het antwoord op de vraag of sprake is van een (wijziging van een) stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van het Besluit milieueffectrapportage, afhangt van de concrete omstandigheden van het geval, waarbij onder meer aspecten als de aard en de omvang van de voorziene wijziging van de stedelijke ontwikkeling een rol spelen. Uit deze uitspraak volgt eveneens dat het antwoord op de vraag of een activiteit kan worden aangemerkt als een activiteit als bedoeld in kolom 1 van categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage, niet afhankelijk is van het antwoord op de vraag of per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan.

De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II bij het Bor, omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor de logiesaccommodatie. Daartoe is van belang dat de wijziging van het gebruik, gelet op de aard en omvang, niet kan worden aangemerkt als een stedelijk ontwikkelingsproject. Weliswaar verandert het gebruik van het perceel door het huisvesten van arbeidsmigranten, maar dat betekent niet dat de wijziging van het gebruik moet worden aangemerkt als een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in kolom 1 van categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage. Daarbij is van belang dat het ruimtebeslag van de bestaande bebouwing beperkt is en dat de functiewijziging niet gepaard gaat met een uitbreiding van de bebouwing op het perceel. Verder wordt op het perceel slechts voorzien in een beperkt aantal parkeerplaatsen. Gelet hierop acht de Afdeling - op grond van wat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd - niet aannemelijk dat de wijziging van het gebruik een dusdanige verkeersaantrekkende werking heeft dat daarmee milieugevolgen gepaard gaan die ertoe moeten leiden dat de ontwikkeling moet worden aangemerkt als een stedelijk ontwikkelingsproject in bovenbedoelde zin.

Uitspraak

ABRvS 17 april 2019,  ECLI:NL:RVS:2019:1253, omgevingsvergunning voor het gebruik van de bebouwing voor het huisvesten van arbeidsmigranten, gemeente Hollands Kroon

Annotatie J. Gundelach

1. Deze Afdelingsuitspraak biedt inzicht in welk type projecten niet als stedelijke ontwikkelingsprojecten in de zin van kolom 1 van categorie D 11.2 van de bijlage bij het Besluit mer behoeven te worden aangemerkt. Het belang ervan is gelegen in het volgende. Aan de onderdelen 9 (kort samengevat: het gebruik van bouwwerken eventueel tezamen met beperkte bouwactiviteiten en het gebruik van het aansluitend terrein) en 11 (kort samengevat: tijdelijk gebruik van gronden of bouwwerken) uit de kruimelgevallenregeling van artikel 4 bijlage II Bor kan niet altijd toepassing worden gegeven. Dat is het geval als het gaat om een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit mer. Doorslaggevend is of de activiteit valt onder een activiteitenomschrijving in kolom 1 van die onderdelen; de drempelwaarde in kolom 2 is daarbij niet relevant (ABRvS 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1192, r.o. 3.3). Een van de activiteiten die vaak aan de orde kan zijn bij toepassing deze onderdelen, is de activiteit ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ uit categorie D 11.2. Is sprake van een stedelijk ontwikkelingsproject, dan kunnen de onderdelen 9 en 11 uit de kruimelgevallenregeling niet worden toegepast.

2. Niet ieder project gericht op stedelijke ontwikkeling kwalificeert als een stedelijk ontwikkelingsproject. Dat is duidelijk geworden uit de ABRvS-uitspraak van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:694, die overigens niet is gewezen in het kader van de toepassing van de kruimelgevallenregeling. De vraag of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject hangt af van de concrete omstandigheden van het geval. Daarbij spelen onder meer de aard en de omvang van de voorziene wijziging van de stedelijk ontwikkeling een rol. Ook is het antwoord op de vraag of er sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject, niet afhankelijk van het antwoord op de vraag of per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan.

3. De uitspraak van 15 maart 2017 heeft navolging gevonden in ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:348, ABRvS 18 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1297, ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2414 en nu dus ook in de onderhavige uitspraak. Deze vier uitspraken zijn wel gewezen in het licht van de kruimelgevallenregeling. In de eerste drie uitspraken ging het om een gebruikswijziging van een (deel van een) bestaand gebouw, te weten de wijziging van onder meer woongerelateerde detailhandel in grootschalige (perifere) detailhandel in een deel van de Villa ArenA, de vestiging van een Decathlonwinkel in een bestaand gebouw dat al voor detailhandel werd gebruikt en de transformatie van een leegstaand bedrijfspand in een leisurecentrum met horeca. In de eerste twee uitspraken acht de Afdeling het onder meer van belang, dat er een beperkte functiewijziging is, waarbij de nieuwe functie nog altijd was gericht op reeds toegestane detailhandel. In de uitspraak van 18 juli 2018 vindt de Afdeling het van belang dat reeds bedrijvigheid was toegestaan, waartoe het vergunde leisurecentrum kon worden gerekend. Deze jurisprudentie riep de vraag of op alleen gebruik dat reeds in het verlengde lag van planologisch toegestaan gebruik, niet als stedelijk ontwikkelingsproject kon kwalificeren. De onderhavige uitspraak geeft antwoord op die vraag. De uitspraak laat zien dat ook ingeval van een wijziging in een geheel andere functie (een woningfunctie in plaats van bedrijventerrein) toch geen sprake hoeft te zijn van een stedelijk ontwikkelingsproject.

4. Uit de vijf ABRvS-uitspraken kunnen criteria worden afgeleid die (tezamen) maken dat een project niet als stedelijk ontwikkelingsproject behoeft te worden gekwalificeerd: * het gaat om de transformatie van een bestaand pand; * het bebouwde oppervlak en het bouwvolume van het gebouw nemen niet toe; de opzet en de vormgeving ervan wijzigen niet; * het project ligt in een bestaand stedelijk gebied of gemengd gebied (bijvoorbeeld aan de rand van een bedrijventerrein); * de wijziging van het gebruik heeft geen dusdanige andere verkeersaantrekkende werking of andere werking, dat daarmee milieugevolgen gepaard gaan die ertoe moeten leiden dat het project wel als stedelijk ontwikkelingsproject moet worden aangemerkt. Wanneer wel sprake is van milieugevolgen die maken dat een project als stedelijk ontwikkelingsproject kwalificeert, valt niet goed uit deze vijf uitspraken af te leiden. Ik meen dat het bevoegd gezag dienaangaande een zekere mate aan beoordelingsruimte toekomt, die naar mijn verwachting door de bestuursrechter terughoudend zal worden getoetst. In de onderhavige uitspraak vindt de Afdeling het verder nog relevant dat het ruimtebeslag van de bestaande bebouwing beperkt is.

5. In lijn met de ABRvS-uitspraken en onder toepassing van vergelijkbare criteria zijn ook rechtbanken tot het oordeel gekomen dat bepaalde projecten geen stedelijke ontwikkelingsprojecten behelsden. Zie Rb. Limburg 2 oktober 2018, ECLI:NL:RBLIM:2018:9249 (gebruik van leegstaande panden als trampolinehal en soccerhal), Rb. Oost-Brabant 6 november 2017, ECLI:NL:RBOBR:2017:5778 (gebruik van leegstaand pand voor de huisvesting van 250 asielzoekers), Rb. Noord-Holland 5 oktober 2017, ECLI:NL:RBNHO:2017:9184 (gebruik van kantoorpand voor de huisvesting van 64 arbeidsmigranten voor tien jaar) en Rb. Limburg 11 juli 2017, ECLI:NL:RBLIM:2017:6666 (gebruik van bedrijfspand voor detailhandel in sportartikelen).

6. De Afdeling vindt het voor het niet kwalificeren als stedelijk ontwikkelingsproject van belang, dat het bouwvolume niet toeneemt. De rechtbanken gaan hier wisselend mee om. De rechtbank Noord-Holland achtte de bouw van 160 tijdelijke wooneenheden voor sociale huurwoningen en de huisvesting van statushouders en de bouw van vier tijdelijke cultureel-maatschappelijk ruimtes een stedelijk ontwikkelingsproject (2 augustus 2018, ECLI:NL:RBNHO:2018:7652). De rechtbank achtte het relevant dat het aantal vierkante meters bebouwd terrein fors toe zou nemen. Ook de rechtbank Noord-Nederland kwalificeerde de bouw van een tijdelijk asielzoekerscentrum als een stedelijk ontwikkelingsproject (28 december 2017, ECLI:NL:RBNNE:2017:5015). De rechtbank focust daarbij overigens niet op de toename van bebouwing, maar meent dat het betrekkelijk groot aantal personen dat gehuisvest wordt en de tijdelijke maar toch vrij lange duur (6 jaar) maken dat van een stedelijk ontwikkelingsproject moet worden gesproken. 

7. Anders zijn de uitspraken van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam d.d. 6 februari 2018, ECLI:NL:RBAMS:2018:648 en van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg d.d. 22 maart 2019, ECLI:NL:RBLIM:2019:2684. De Amsterdamse voorzieningenrechter meende dat de bouw van een tijdelijk woongebouw (voor 10 jaar) bestaande uit 142 woningen voor de huisvesting van studenten en statushouders op een braakliggend perceel geen stedelijk ontwikkelingsproject is. De rechter vindt daarbij relevant dat het project wordt gerealiseerd op braakliggend terrein in reeds bestaand stedelijk gebied, volgens het bestemmingsplan het perceel volledig mag worden bebouwd voor een gemengde bestemming, de aard van het bouwproject een beperkte impact op de omgeving heeft dan op grond van het bestemmingsplan mogelijk was, ook op de aangrenzende percelen bouwwerken voor woningen staan en het aantal van 142 woningen voor 180 personen gelet op de omgeving beperkte aantallen betreffen. De Limburgse voorzieningenrechter meende dat het realiseren van tijdelijke logiesgebouwen voor 300 arbeidsmigranten geen stedelijk ontwikkelingsproject behelsde. Het project past naar zijn aard binnen de omgeving, het sluit aan op grootschalige bedrijfspanden, wordt ontsloten door een grote provinciale weg en ligt ingeklemd tussen twee vakantieparken. Van een louter agrarische omgeving was al geen sprake. Ook de omvang vormt geen aanleiding om uit te gaan van een stedelijk ontwikkelingsproject. Daarbij acht de voorzieningenrechter van belang dat hoewel het bebouwde oppervlakte toeneemt, het perceel landschappelijk wordt ingepast door taluds en een groenstrook en de bebouwing (grotendeels) aan het zicht wordt onttrokken. De ruimtelijke uitstraling is beperkt.

8. De vraag is natuurlijk of de Afdeling dit soort uitspraken zal billijken. Initiatiefnemers en waarschijnlijk ook (sommige) gemeenten zullen het waarderen als meer projecten niet als stedelijk ontwikkelingsproject behoeven te worden gekwalificeerd. In plaats van een uitgebreide procedure met veelal een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad, kan dan een reguliere procedure worden gevolgd. Wel moeten gemeenten erop bedacht zijn dat, als een project niet kwalificeert als een stedelijk ontwikkelingsproject en niet tijdig op de omgevingsvergunningaanvraag wordt beslist, een omgevingsvergunning van rechtswege ontstaat. Dat is ook het geval als burgemeester en wethouders de aanvrager hebben meegedeeld dat de uitgebreide procedure van toepassing is. Als dat achteraf niet blijkt te kloppen (omdat bijvoorbeeld het project ten onrechte als stedelijk ontwikkelingsproject is aangemerkt) en niet tijdig op de aanvraag is beslist, is toch een omgevingsvergunning van rechtswege ontstaan (ABRS 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:912, r.o. 7.2).


Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.