Achterwege laten plan-mer-plicht bestemmingsplan ingeval van vergunning Natuurbeschermingswet 1998 met passende beoordeling

Annotatie ABRvS 15 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1161, M en R 2015/105

Essentie

Het opstellen van een passende beoordeling ingevolge art. 19j lid 2 Nbw 1998 en het opstellen van een plan-MER gelet op art. 7.2a Wm voor een bestemmingsplan kan ingevolge art. 19j lid 5 Nbw 1998 achterwege blijven, indien er reeds een art. 19d Nbw 1998-vergunning is verleend waarvoor een passende beoordeling is gemaakt, tenzij er nieuwe elementen zijn die niet of niet volledig bij de eerdere beoordeling zijn betrokken.

Samenvatting

Als een bestemmingsplan een ontwikkeling mogelijk maakt waarvoor reeds een vergunning ex art. 19d Nbw 1998 is verleend en ten behoeve van die vergunningverlening een passende beoordeling is gemaakt, dan behoeft voor het bestemmingsplan waarin de ontwikkeling wordt ingepast niet wederom een nieuwe passende beoordeling te worden gemaakt. De Afdeling geeft in deze zaak aan dat in dat geval art. 19j lid 5 Nbw 1998 van toepassing is, mits er geen nieuwe elementen zijn die niet (volledig) bij de gemaakte passende beoordeling zijn betrokken. Nu het plan uitsluitend voorziet in de inrichting waarvoor in het kader van de onherroepelijke art. 19d Nbw 1998-vergunning een passende beoordeling is gemaakt en in de planregels is geborgd dat het plan niet in meer ammoniakemissie mag voorzien dan in de betrokken milieuvergunning en de vergunning op grond van de Nbw 1998 is vastgelegd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat er geen nieuwe elementen kunnen zijn die niet reeds bij de eerder gemaakte passende beoordeling zijn betrokken. Onder de gegeven omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat een voor het plan te maken passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren en bestaat er in dit geval evenmin een verplichting tot het maken van een plan-MER.

Uitspraak

ABRvS 15 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1161, bestemmingsplan "[locatie1] Leende", gemeente Heeze-Leende

Annotatie M.A.A. Soppe en H. Witbeuk

1.         Als een bestemmingsplan een ontwikkeling mogelijk maakt waarvoor reeds een vergunning ex art. 19d Nbw 1998 is verleend en ten behoeve van die vergunningverlening een passende beoordeling is gemaakt, dan behoeft voor het bestemmingsplan waarin de ontwikkeling wordt ingepast niet wederom een nieuwe passende beoordeling te worden gemaakt. De Afdeling geeft in deze zaak aan dat in dat geval art. 19j lid 5 Nbw 1998 van toepassing is, mits er geen nieuwe elementen zijn die niet (volledig) bij de gemaakte passende beoordeling zijn betrokken. Die voorwaarde vloeit voort uit de slotzinsnede van art. 19j lid 5 Nbw 1998 waarin is aangegeven dat toepassing van dat artikellid niet aan de orde is, indien de passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren omtrent de significante gevolgen van dat plan. De Afdeling wijst daarbij op de wetsgeschiedenis ter zake van art. 19f lid 3 Nbw 1998, dat een met art. 19j lid 5 Nbw 1998 vergelijkbare bepaling bevat. De term “nieuwe elementen” lijkt (in ieder geval) te zien op elementen die ten tijde van de opgestelde passende beoordeling niet bestonden. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan nieuwe ontwikkelingen waarvan de effecten op een Natura 2000-gebieden in cumulatie moeten worden bezien of op de omstandigheid dat een Natura 2000-aanwijzingsbesluit is gewijzigd waardoor het aantal kwalificerende habitattypen is toegenomen. Het lijkt ons terecht dat dergelijke omstandigheden maken dat niet zonder meer kan worden aangesloten bij de reeds verrichte passende beoordeling. De vraag is evenwel of dat dat steeds betekent dat er een nieuwe passende beoordeling moet worden gemaakt of dat in eerste instantie kan worden volstaan met een onderzoek waarin de vraag aan de orde komt of die nieuwe elementen maken dat de eerder opgestelde passende beoordeling niet meer valide is. Het is immers denkbaar dat de vorenbedoelde bij wijze van voorbeeld genoemde nieuwe elementen niet tot andere uitkomsten leiden dan die welke in de passende beoordeling zijn beschreven. Wij zouden willen pleiten voor een ruime uitleg van art. 19j lid 5 Nbw 1998. Dat wil zeggen dat er alleen dan een nieuwe passende beoordeling voor een bestemmingsplan moet worden opgesteld als de nieuwe elementen maken dat de conclusies in de eerder opgestelde passende beoordeling niet meer gelden. De communautaire achtergrond van de plantoets in art. 19j Nbw 1998 lijkt zich daar niet tegen te verzetten. Art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn vereist dat plannen met mogelijk significante effecten passend moeten worden beoordeeld. Daarvan is ook sprake als gebruik wordt gemaakt van een reeds in een ander verband opgestelde passende beoordeling zolang deze voldoende actueel is. Als overigens een passende beoordeling op grond van art. 19j lid 5 Nbw 1998 achterwege kan blijven, betekent dat niet dat geen acht meer hoeft te worden geslagen op het natuurbeschermingsrecht. Dat is alleen het geval indien de uitkomst van de passende beoordeling is dat de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet worden aangetast. Dat daarbij eventueel mitigerende maatregelen zijn betrokken is niet van belang. De aan de orde zijn uitspraak illustreert dat wanneer die mitigerende maatregelen en de uitvoering daarvan reeds is veilig gesteld in het Nbw 1998-vergunningspoor, daaromtrent in het bestemmingsplan niets meer behoeft te worden opgemerkt.

2.         Uit de uitspraak volgt dat er ook dan sprake is van een nieuw element indien het  bestemmingsplan meer mogelijk maakt dan de verleende Nbw 1999-vergunning (dit voorbeeld kan ook worden afgeleid uit Kamerstukken II 2001-2002, 28171, nr. 3, p. 21). Daarvan lijkt niet aanstonds sprake te zijn wanneer de in de Nbw 1998-vergunning beschreven activiteit niet exact overeenstemt met de maximale mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt (zij het dat in de kern wel om hetzelfde project/plan dient te gaan). Bepalend is dat de uitvoering van het bestemmingsplan niet meer belasting voor een Natura 2000-gebied mag hebben dan in het Nbw 1998-vergunningspoor is vergund. In het voorliggende geval is in de Nbw 1998-vergunning vastgelegd dat de nieuw te vestigen intensieve veehouderij niet meer dan 2.424,4 kg/NH3 per jaar mag emitteren. Deze restrictie is één op één opgenomen in een ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan opgestelde aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit milieu. In de regels van het bestemmingsplan is bepaald dat de planologisch mogelijk gemaakte nieuwvestiging van de intensieve veehouderij alleen mag worden uitgevoerd conform de aanvraag om omgevingsvergunning dan wel “op een andere wijze mits de milieubelasting gelijk of minder is”. Daarmee is volgens de Afdeling op toereikende wijze geborgd dat het bestemmingsplan niet in meer ammoniakemissie voorziet dan in de  Nbw 1998-vergunning is vastgelegd. Van een nieuw element is volgens de Afdeling dan ook geen sprake. De uitspraak ABRvS 8 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9756JM 2013/107, biedt een voorbeeld waarin de Afdeling tot de conclusie komt dat in het ruimtelijke ordeningsspoor niet kon worden volstaan met een verwijzing naar een voor de Nbw 1998-vergunning opgestelde  passende beoordeling. Het in die casus voorliggende wijzigingsplan (waarin werd voorzien in de oprichting van een nieuwe intensieve veehouderij) bevatte meer stikstofemitterende mogelijkheden dan de Nbw 1998-vergunning en de passende beoordeling doordat het aantal te houden dieren binnen de veehouderijinrichting in het wijzigingsplan niet was gelimiteerd.

3.         De Afdeling oordeelt in algemene zin expliciet dat wanneer voor een plan vanwege art. 19j lid 5 Nbw 1998 geen passende beoordeling behoeft te worden verricht, er evenmin een plan-m.e.r.-plicht bestaat vanwege art. 7.2a lid 1 Wm (dat kon ook reeds worden afgeleid uit de hiervoor genoemde uitspraak ABRvS 8 mei 2013 (m.n. uit r.o. 14 in samenhang met r.o. 10.4)). Wij zijn er niet van overtuigd dat dit oordeel verenigbaar is met art. 3 lid 2 sub b smb-richtlijn. Daarin is bepaald dat een plan-MER verplicht is voor plannen waarvoor een beoordeling is vereist op grond van onder meer art. 6 Habitatrichtlijn. Het feit dat in het kader van de planvaststelling gebruik wordt gemaakt van een eerdere passende beoordeling, maakt niet dat er niet langer sprake is van een plan waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt. De Afdeling toetst overigens niet zelfstandig of richtlijnbepalingen al dan niet correct zijn omgezet in het nationale recht respectievelijk of het nationale recht zich wel met bijvoorbeeld een richtlijnbepaling verdraagt. Een appellant die zich beroept op een richtlijnbepaling zal gemotiveerd moeten uiteenzetten waarom die bepaling in de Nederlandse wet- en regelgeving is veronachtzaamd (zie hieromtrent punt 4 van de annotatie bij de uitspraak ABRvS 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:517, M en R 2014/80). Dat is in casu niet gebeurd, zodat uit deze uitspraak niet kan worden afgeleid dat de Afdeling het achterwege laten van een plan-MER in een zaak als de onderhavige verenigbaar acht met de smb-richtlijn.

4.         Met uitzondering van een bestemmingsplan voor een ontwikkelingsgebied ex art. 2.3 Crisis en herstelwet, waaraan op grond van art. 19km lid 1 aanhef en sub b Nbw 1998 vanuit het PAS rechtstreeks ontwikkelingsruimte kan worden toegekend, voorziet de Nbw 1998 niet in een directe koppeling tussen het PAS en het bestemmingsplan. Art. 19j lid 5 Nbw 1998 lijkt echter wel een indirecte koppeling aan te brengen voor zover een bestemmingsplan voorziet in een zogeheten segment 1 of prioritair project.  Dit betreffen de ingevolge art. 19kn lid 1 Nbw 1998 aangewezen projecten in de Regeling PAS (zie art. 6 van deze regeling en de daarbij behorende bijlage). Voor deze projecten is ontwikkelingsruimte gereserveerd in het PAS die kan worden uitgegeven voor een toestemmingsbesluit als bedoeld in art. 19km lid 1 Nbw 1998. Er kan in dat verband worden volstaan met een verwijzing naar de voor het PAS opgestelde passende beoordeling. Daarin is geconcludeerd dat de uitvoering van het PAS, inclusief de toekenning van ontwikkelingsruimte aan segment 1-projecten, de natuurlijke kenmerken van geen enkel Natura 2000-gebied zal aantasten. Het lijkt erop dat de passende beoordeling voor het PAS ertoe leidt dat voor een bestemmingsplan dat uitsluitend ziet op een segment 1-project vanwege art. 19j lid 5 Nbw 1998 voor het aspect stikstofdepositie niet ook een nog een separate passende beoordeling behoeft te worden gemaakt. Aldus volgt ook uit Handelingen I 2013/14, 33 669, C, pp. 10-11, waarin het volgende wordt overwogen: “Voor zover in het bestemmingsplan voorziene ontwikkelingen samenvallen met concrete prioritaire projecten of andere handelingen voor de toestemmingverlening waarvan in het geldende programma aanpak stikstof ontwikkelingsruimte is gereserveerd, kan op dat punt bij de plantoets gebruik worden gemaakt van de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het programma aanpak stikstof”. Als een passende beoordeling voor een bestemmingsplan met betrekking tot een segment 1-project vanwege art. 19j lid 5 Nbw 1998 achterwege kan blijven, dan volgt uit de onderhavige uitspraak dat evenmin een plan-MER hoeft te worden opgesteld vanwege art. 7.2a lid 1 Wm. Als aangegeven, staat dat ons inziens op gespannen voet met de smb-richtlijn. Wanneer onder vigeur van het PAS in het bestemmingsplantraject een beroep wordt gedaan op artikel 19j lid 5 Nbw 1998, lijkt het raadzaam dat het toestemmingsbesluit ex art. 19km lid 1 Nbw 1998 reeds voorafgaande aan de vaststelling van het bestemmingsplan wordt verleend. De reden daarvoor is dat de uitgifte van de in het PAS voor segment 1-projecten gereserveerde ontwikkelingsruimte uitsluitend geschiedt bij de verlening van een toestemmingsbesluit. Zolang zo’n besluit niet is verleend kan er bijvoorbeeld worden besloten om een project van de segment 1-projectenlijst af te voeren. Derhalve is pas bij de verlening van een toestemmingsbesluit volledig verzekerd dat de in het PAS voor het desbetreffende segment 1-project gereserveerde ruimte ook ten behoeve van dat project wordt benut (en niet voor een of meer andere projecten).


Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.