Doelstelling initiatiefnemer relevant voor niet opnemen alternatief in plan-MER. Toename stikstofdepositie N2000-gebied toereikend passend beoordeeld (systeemanalyse)

Annotatie ABRvS 11 maart 2020,  ECLI:NL:RVS:2020:741

Essentie

Doelstelling initiatiefnemer van belang voor het oordeel of een geopperd locatiealternatief een redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatief voor plan-MER is. Onzekere toekomstige gebeurtenissen hoeven niet in het plan-MER te worden beschouwd. Bevoegd gezag mag zonder tegendeskundigenonderzoek of de overlegging van andere objectief verifieerbare gegevens uitgaan van een door een deskundige opgestelde passende beoordeling (systeemanalyse met betrekking tot gevolgen stikstofdepositie op gevoelige hexagonen in N2000-gebieden) .  

Samenvatting

De raad heeft toegelicht dat het in dit geval, waarin sprake is van zeer specifieke bedrijfsactiviteiten en waarbij de aanwezigheid van infrastructuur en de (onderzoeks)bedrijven die nu op het OLP-terrein voor de productie, verwerking en verspreiding van medische isotopen zorgen van groot belang is, niet voor de hand ligt om bij de vervanging van een bestaande reactor op zoek te gaan naar een nieuwe locatie waar deze specifieke infrastructuur met de daaruit voortvloeiende voordelen nog niet aanwezig is. Voor de locatie Borssele zou al deze infrastructuur op locatie opgericht moeten worden. Deze infrastructuur vertegenwoordigt een aanzienlijke waarde, waar honderden gespecialiseerde professionals werkzaam zijn. Dit leidt tot een aanzienlijk hogere aanvangsinvestering, tot een verlies aan werkgelegenheid in de omgeving Petten en tot de noodzaak van verhuizing van medewerkers, aldus de raad. De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er, rekening houdend met de doelstellingen van het plan, op landelijk niveau geen realistische locatiealternatieven waren die in het plan-MER redelijkerwijs in beschouwing hadden moeten worden genomen.

Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het realiseren van productiefaciliteiten voor de verdere verwerking van therapeutische isotopen, de ontwikkeling van een Energy & Health Campus en de ontmanteling van de HFR niet in beschouwing hoefden te worden genomen in het plan-MER. Hierbij is allereerst van belang dat het voorliggende plan niet voorziet in de realisatie van deze productiefaciliteiten of in een Energy & Health Campus. Ook ligt de HFR buiten het plangebied en leidt realisatie van de Pallas-reactor er niet toe dat de HFR ontmanteld moet worden. Verder is van belang dat zowel de ontwikkeling van een Energy & Health Campus als de ontmanteling van de HFR onzekere toekomstige gebeurtenissen zijn. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat Stichting Pallas heeft toegelicht dat verwerking van therapeutische isotopen op het OLP-terrein weliswaar de voorkeur verdient omdat daarmee minder tijd verloren gaat, maar niet noodzakelijk is voor exploitatie van de Pallas-reactor. Het is niet uitgesloten dat zich in de toekomst nog andere bedrijven dan Curium op het OLP-terrein zullen vestigen die de geproduceerde isotopen verder verwerken, maar daarvoor bestaan nog geen concrete plannen, aldus Stichting Pallas. De raad heeft er verder op gewezen dat ook de plannen voor de ontwikkeling van een Energy & Health Campus op dit moment nog onvoldoende concreet zijn. Wat betreft de ontmanteling van de HFR heeft de raad toegelicht dat de HFR onder de verantwoordelijkheid van een andere rechtspersoon valt, namelijk de internationaal opererende nucleaire dienstverlener Nuclear Research & consultancy Group. Ook is de HFR eigendom van een andere rechtspersoon, te weten Joint Research Centre. Deze rechtspersonen hebben volgens de raad nog geen concrete plannen om de HFR in de toekomst te ontmantelen.

De raad heeft uiteengezet dat een overschrijding van de kritische depositiewaarde niet zonder meer betekent dat de kwaliteit van een habitattype slecht is. Zoals de Afdeling onder meer heeft overwogen in de uitspraak van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:940, geeft de kritische depositiewaarde - kort weergegeven - aan bij welke mate van stikstofdepositie wordt aangenomen dat niet langer op voorhand kan worden uitgesloten dat er een risico is dat de kwaliteit van het habitattype wordt aangetast als gevolg van de verzurende en/of vermestende invloed van de stikstofdepositie. Overschrijding van deze waarde betekent dan ook niet dat vaststaat dat een aantasting van de kwaliteit van een habitattype plaatsvindt, maar uitsluitend dat de mogelijkheid van een aantasting niet zonder meer afwezig is. Anders dan [appellant sub 1] en Stichting Duinbehoud betogen, betekent het enkele feit dat de stikstofdepositie op een aantal habitattypen toeneemt terwijl de kritische depositiewaarde al wordt overschreden dan ook niet zonder meer dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden worden aangetast. In het door Arcadis opgestelde rapport "Passende beoordeling stikstofdepositie Pallas-reactor" van 28 februari 2019 (hierna: de passende beoordeling 2019) is onderbouwd waarom is uitgesloten dat als gevolg van de bouw en het gebruik van de Pallas-reactor enig effect optreedt op de habitattypen die voorkomen in de Natura 2000-gebieden "Zwanenwater & Pettemerduinen" en "Duinen Den Helder-Callantsoog". De passende beoordeling 2019 concludeert dan ook dat de realisatie van de Pallas-reactor niet leidt tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden "Zwanenwater & Pettemerduinen" en "Duinen Den Helder & Callantsoog". De enkele stelling van Stichting Duinbehoud op de zitting dat naar eigen waarneming de kwaliteit van verschillende habitattypen - anders dan blijkt uit de veldonderzoeken die in het kader van de passende boordeling 2019 zijn gedaan - slecht is, is ontoereikend voor het oordeel dat de raad zich bij de vaststelling van het plan niet op de conclusies uit de passende beoordeling 2019 heeft mogen baseren. Stichting Duinbehoud heeft haar stelling niet met een tegenrapport of andere objectief verifieerbare gegevens onderbouwd. Gelet hierop heeft de raad zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat het plan niet leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden "Zwanenwater & Pettemerduinen" en "Duinen Den Helder & Callantsoog".

Uitspraak

ABRvS 11 maart 2020,  ECLI:NL:RVS:2020:741, bestemmingsplan “Pallas-reactor”, gemeente Schagen

Annotatie M.A.A. Soppe

1.         De gemeenteraad van Schagen heeft op 2 april 2019 het bestemmingsplan “Pallas-reactor” vastgesteld. Hiermee wordt de planologische basis geboden voor de realisatie van een multifunctionele nucleaire reactor (Pallasreactie) in Petten. Deze reactor is bedoeld voor het produceren van medische isotopen, industriële isotopen en het uitvoeren van technologisch onderzoek. In deze uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld over de tegen het bestemmingsplan ingestelde beroepen. Daarin is onder meer het opgestelde MER bestreden. Appellanten vinden dat in het plan-MER ten onrechte geen locatiealternatieven zijn onderzocht. Daarbij hebben zij met name aangevoerd dat de Pallas-reactor gehuisvest kan worden op de bestaande site van de nucleaire inrichting te Borssele. Deze locatie ligt niet nabij een Natura 2000-gebied. Daarnaast ligt in de gemeente Borsele ook de opslag van de Centrale Organisatie Voor Radioactief Afval, zodat een keuze voor deze gemeente zou betekenen dat het radioactieve afval niet meer apart hoeft te worden opgeslagen en vervoerd.

2.         De Afdeling herhaalt nog eens dat het antwoord op de vraag welke alternatieven in een MER redelijkerwijs in beschouwing moeten worden genomen, afhankelijk is van de omstandigheden van het geval. Daarbij wordt verwezen naar de uitspraak ABRvS 8 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV3215, JM 2012/53, inzake het rijksinpassingsplan “Windenergie langs de dijken van de Noordoostpolder”. Uit die uitspraak volgt ook dat het niet in strijd met de smb-richtlijn is als de omstandigheden van het geval maken dat in het plan-MER niet meer dan één locatiealternatief wordt beschreven.
Om te bepalen of een (geopperd) locatiealternatief een redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatief ex art. 7.7 lid 1 sub b Wm is, komt onder meer betekenis toe aan de doelstelling van de initiatiefnemer. Een alternatief is geen redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatief als daarmee niet kan worden beantwoord aan de doelstelling van de initiatiefnemer (zie bijvoorbeeld ook ABRvS 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3003 en ABRvS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:301, JM 2020/32). In r.o. 7.2 van de onderhavige uitspraak wordt aan de hand van het plan-MER uiteengezet dat Nederland, als enige land in Europa, in Petten beschikt over een op één plek geconcentreerde productie (bestraling) en verwerking van medische isotopen. Naast de productie vindt ook de bewerking en verspreiding van de isotopen plaats op het desbetreffende terrein. Eén en ander vergt een nauwgezette logistieke finetuning tussen de verschillende op het terrein aanwezige bedrijven/bedrijfsonderdelen. Deze werkwijze is van groot belang voor een maximale de kwaliteit van de isotopen. Hoewel de Afdeling dat niet expliciet benoemt, lijkt zij ervan uit te gaan dat de doelstelling van de initiatiefnemer is om de positieve aspecten van de huidige werkwijze te behouden. De Afdeling acht het (kennelijk) gelet daarop aannemelijk dat op landelijk niveau geen realistische locatiealternatieven bestaan die in het MER redelijkerwijs in beschouwing hadden moeten worden genomen. Wat betreft de door appellanten geopperde alternatieve locatie in Borsele, wordt daarbij ook gewicht toegekend aan het gegeven dat een verplaatsing daarnaartoe zou leiden tot een aanzienlijk hogere aanvangsinvestering, tot een verlies aan werkgelegenheid in de omgeving van Petten en tot de noodzaak van verhuizing van medewerkers. Ook dit betreffen kennelijk relevante omstandigheden om te bepalen of in mer-verband locatiealternatieven voorhanden zijn. Dat financiële kaders bepalend kunnen zijn voor de keuze om een bepaald alternatief niet in het MER te beschrijven, is overigens al vaker in de jurisprudentie duidelijk gemaakt. Zie o.a. ABRvS 29 december 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR8378, M en R 2005/89 en ABRvS 29 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2382.

3.         De Pallas-reactor dient ter vervanging van de bestaande nucleaire reactor (Hoge Flux Reactor), die bijna 60 jaar operationeel is en tegen het einde van zijn economische levensduur loopt. In het MER is de ontmanteling van de bestaande reactor niet meegenomen. Een appellant meent dat zulks wel had gemoeten. Verder is er in de beroepsgronden op gewezen dat de Pallas-reactor onder meer therapeutische isotopen produceert. De bouw van productiefaciliteiten voor de verdere verwerking van deze isotopen zou in het MER ten onrechte buiten beschouwing zijn gebleven In dat verband wijst de desbetreffende appellant ook op de plannen voor een Energy & Health Campus waarvan de Pallas-reactor deel gaat uitmaken.
De Afdeling is van oordeel dat de gemeenteraad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het realiseren van productiefaciliteiten voor de verdere verwerking van therapeutische isotopen, de ontwikkeling van een Energy & Health Campus en de ontmanteling van de bestaande reactor niet in beschouwing hoefden te worden genomen in het MER. Daarbij wordt overwogen dat het bestemmingsplan zelf niet voorziet in de realisatie van deze productiefaciliteiten of in een Energy & Health Campus. Ook ligt de bestaande reactor buiten het plangebied. Verder acht de Afdeling het van belang dat zowel de ontwikkeling van een Energy & Health Campus als de ontmanteling van de bestaande reactor onzekere toekomstige gebeurtenissen zijn (zie meer uitgebreid r.o. 8.4). Die laatste woorden sluiten aan bij de jurisprudentie van de Afdeling over de vraag welke ontwikkelingen als autonoom moeten worden aangemerkt en aldus tot de in het MER te hanteren referentiesituatie moeten worden gerekend. Volgens vaste rechtspraak worden tot de autonome ontwikkelingen in een MER gerekend die ontwikkelingen die in voldoende concrete mate planologisch zijn voorzien dan wel over de uitvoering waarvan voldoende zekerheid bestaat (zie in dit verband bijvoorbeeld ABRvS 25 april 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA3768, M en R 2008/36 (r.o. 2.14) en ABRvS 13 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ4023, JM 2013/69 (r.o. 12.6)). Voor zover de door de desbetreffende appellant bedoelde ontwikkelingen voor de toepassing van het Besluit mer niet als één integrale activiteit hoeven te worden aangemerkt (daar gaat de Afdeling van uit), behoefden ze derhalve ook niet in de in het MER gehanteerde referentiesituatie te worden meegenomen.

4.         In beroep is betoogd dat het opgestelde plan-MER ook onvolledig is, omdat een onderzoek naar alternatieve productietechnieken ontbreekt. Volgens een appellant kunnen de medische isotopen die de Pallas-reactor zal produceren ook met een deeltjesversneller worden geproduceerd. De Afdeling overweegt dat de gemeenteraad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat - mede gelet op de in het MER beschreven onzekerheden omtrent alternatieve productietechnieken - onvoldoende alternatieve productiecapaciteit voorhanden is dan wel zal zijn om te voorzien in de bestaande en toekomstige vraag naar bepaalde isotopen. Oftewel is het probleemoplossend vermogen (waarbij de doelstelling van de initiatiefnemer bepalend is) van de geopperde alternatieve productietechnieken onvoldoende om die technieken als volwaardige alternatieven in het MER te hebben moeten beschrijven.

5.         Een week eerder dan de uitspraak over de Pallas-reactor, heeft de Afdeling een uitspraak gedaan over het provinciale inpassingsplan en de Natura 2000-vergunning voor de overnachtingshaven Lobith (ECLI:NL:RVS:2020:682). De aanleg van de overnachtingshaven Lobith leidt tot een tijdelijke toename van stikstofdepositie op tal van overbelaste hexagonen in veel Natura 2000-gebieden. De hoogste bijdragen zijn berekend ter plaatse van het Natura 2000-gebied Rijntakken (tijdelijke bijdrage tot maximaal ruim 5 mol N/ha/jaar). In de gebruiksfase is er uitsluitend op hexagonen in dat gebied eveneens sprake van een permanente bijdrage van circa 0,03/0,04 mol N/ha/jaar. In zowel de oorspronkelijke passende beoordeling als in de aanvullende passende beoordeling is aan de hand van een ecologische systeemanalyse beoordeeld dat de stikstofdepositietoenames in zowel de aanleg- als in de gebruiksfase niet leiden tot de aantasting van de natuurlijke kenmerken. Daarbij is gelet op de relevante instandhoudingsdoelstellingen. De Afdeling accordeert de in de (aanvullende) passende beoordeling getrokken conclusie. Het valt op dat in de ecologische systeemanalyse nadrukkelijk (overwegende) betekenis is toegekend aan de beperktheid van de stikstofdepositietoenames. Die zouden reeds daarom niet van merkbare invloed kunnen zijn op de kwaliteit van de betreffende habitats. De Afdeling haalt dat in r.o. 18.3 van de Lobithuitspraak expliciet aan wat betreft de stikstofdepositietoename in de gebruiksfase voor Rijntakken. Het valt te verwachten dat deze overweging in de praktijk zal worden omarmd en (nog) vaker zal worden gebruikt in ecologische toetsen. Daarbij moet echter wel worden bedacht dat uit de Lobithuitspraak niet blijkt dat een expliciete beroepsgrond is gericht tegen dit betreffende ecologische oordeel, laat staan dat terzake een tegendeskundigenrapport is overgelegd. De onderhavige uitspraak (r.o. 11.2) laat zien dat het bevoegd gezag zonder zo’n tegendeskundigenonderzoek (of de overlegging van andere objectief verifieerbare gegevens) mag uitgaan van een door een deskundige opgestelde passende beoordeling. In de aan het bestemmingsplan “Pallas-reactor” ten grondslag gelegde passende beoordeling blijkt dat in de aanlegfase tijdelijk tot maximaal 4,37 mol N/ha/jaar op een overbelast hexagoon in een Natura 2000-gebied wordt gedeposeerd. In de gebruiksfase is sprake van een permanente toename tot maximaal 0,15 mol N/ha/jaar op een overbelast hexagoon. Gelijk in de (aanvullende) passende beoordeling overnachtingshaven Lobith is in de passende beoordeling voor de Pallas-reactor een ecologische systeemanalyse uitgevoerd. Die heeft geleid tot de conclusie dat geen sprake is van de aantasting van de natuurlijke kenmerken van enig Natura 2000-gebied. Appellant heeft dat oordeel niet bestreden met een tegendeskundigenrapport of andere objectief verifieerbare gegevens, zodat de gemeenteraad zich terecht heeft mogen baseren op de conclusies in de passende beoordeling.


Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.

Voor een overzicht van onze overige publicaties, klik hier.