Verwerking licht asbesthoudend staalschroot in smelten staal valt onder categorie C-21-5 en D-21.5

Annotatie ABRvS 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4531, M en R 2015/50

Essentie

Uitsluitend informele m.e.r.-beoordelingsplicht voor tijdelijke omgevingsvergunning voor gebruik licht asbesthoudend staalschroot in staalsmelterij nu drempels C-21.5 en D-21-5 niet worden overschreden; andere categorieën uit Besluit m.e.r. niet van toepassing; geen ambtshalve toetsing m.e.r.-richtlijn; Mogelijk minder milieubelastende locaties behoeven niet in de (vormvrije) m.e.r.-beoordeling te worden onderzocht.

Samenvatting

In de onderdelen C en D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. is in categorie 21.5 onder meer aangewezen de wijziging of uitbreiding van een installatie bestemd voor de bewerking of verwerking van asbest of asbesthoudende producten, in de gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op de bewerking of verwerking daarvan met een verbruik van meer dan 200 ton asbest per jaar, onderscheidenlijk 100 ton asbest per jaar of meer. In onderdeel C is in categorie 18.2 aangewezen de oprichting van een installatie bestemd voor de verbranding, de chemische behandeling, het storten of het in de diepe ondergrond brengen van gevaarlijke afvalstoffen. In onderdeel D is in categorie 46 aangewezen de oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie bestemd voor het smelten van minerale stoffen.  Nu de proeven plaatsvinden in de bestaande smeltoven van de inrichting, is het uitvoeren van de proeven niet aan te merken als het feitelijk oprichten van een installatie. Daarnaast wordt het asbesthoudend staalschroot bij de proeven niet verbrand, chemisch behandeld, gestort of in de diepe ondergrond gebracht. Gelet daarop vallen de proeven niet onder categorie 18.2 van onderdeel C. Hoewel het asbesthoudend staalschroot wordt toegevoegd aan een smelt van gesmolten staal, smelt het asbest zelf niet, aangezien het asbest niet overgaat van vaste in vloeibare vorm maar ontleedt in onschadelijke bestanddelen. Ter zitting hebben gedeputeerde staten toegelicht dat het staalschroot wel smelt, maar dat de asbestdeeltjes door de hoge temperaturen al eerder zijn ontleed. Gelet hierop vallen de proeven niet onder het smelten van minerale stoffen zoals vermeld in categorie 46 van onderdeel D.

De drempelwaarden van categorie 21.5 van onderdeel C en D zijn gesteld op een verbruik van meer dan 200 ton asbest per jaar, onderscheidenlijk 100 ton asbest per jaar of meer. Die drempelwaarden zien op de hoeveelheid asbest, zodat de hoeveelheid staalblokken die binnen de inrichting wordt geproduceerd niet relevant is. Aangezien de drempelwaarde betrekking heeft op het verbruik van een bepaalde hoeveelheid asbest en niet op een bepaalde capaciteit, is ook de definitie van de term 'capaciteit' niet relevant. De verleende vergunning ziet op het verwerken van maximaal 100 ton asbesthoudend staalschroot. Gelet op de hoeveelheid asbest die het staalschroot op grond van de vergunning maximaal mag bevatten, zal bij de proeven maximaal 104,4 kg asbest worden verwerkt

Gedeputeerde staten hebben een vormvrije m.e.r.-beoordeling verricht ter beoordeling van de vraag of op grond van artikel 2, vijfde lid, aanhef en onder b, van het Besluit m.e.r. een verplichting bestond tot het toepassen van de artikelen 7.16 tot en met 7.19 van de Wet milieubeheer, teneinde te beoordelen of een MER moest worden opgesteld, hoewel de drempelwaarden zoals vermeld in de bijlage bij het Besluit m.e.r. niet worden overschreden. In die beoordeling hebben gedeputeerde staten de locatiekeuze betrokken. In de vormvrije m.e.r.-beoordeling staat dat de locatie van de inrichting al geruime tijd wordt gebruikt voor het smelten van staal en dat de proeven naar verwachting geen grotere nadelige gevolgen voor de omgeving zullen hebben dan de gevolgen die voortvloeien uit hetgeen reeds is vergund. De locatie van het project geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat gedeputeerde staten op grond van de vormvrije m.e.r.-beoordeling niet hadden mogen concluderen dat geen MER hoefde te worden opgesteld. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat gedeputeerde staten zich niet op het standpunt konden stellen dat het opstellen van een MER niet noodzakelijk was.

Uitspraak 

ABRvS 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4531, omgevingsvergunning verwerken licht asbesthoudend staalschroot, GS Zuid-Holland

Annotatie M.A.A. Soppe

1          De Afdeling oordeelt in deze zaak over het door het college van burgemeester en wethouders van Alblasserdam (hierna: het college) ingestelde hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag d.d. 14 april 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:4548. Het rechtsgeding heeft betrekking op een door het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland verleende tijdelijke omgevingsvergunning (ex art. 2 lid 1 sub e Wabo) voor het veranderen van een staalsmelterij-inrichting (hierna aangeduid als de veranderingsvergunning). De verandering ziet op het nemen van proeven waarbij licht asbesthoudend staalschroot wordt gemengd met smelten van gesmolten staal bij een temperatuur tussen de 1500 en 1700 graden Celsius. Het uitgangspunt van de proeven is dat het asbest op die temperatuur ontleedt in onschadelijke bestanddelen, zodat het asbest wordt weggenomen en het staal geschikt wordt gemaakt voor hergebruik.

2          Het college heeft zich in rechte tegen de veranderingsvergunning gekeerd. Daarbij is onder meer aangevoerd dat er ten behoeve van de vergunningverlening is verzuimd een MER op te stellen. Volgens het bevoegd gezag, GS van Zuid-Holland, ziet de veranderingsvergunning op een activiteit die wordt begrepen onder (kolom 1 van) de categorieën C-21.5 en D-21.5 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Beide categorieën hebben betrekking op onder meer op de wijziging van een installatie bestemd voor de bewerking of verwerking van asbesthoudende producten. Gelijk de rechtbank, is de Afdeling met het bevoegd gezag van oordeel dat in casu inderdaad sprake is van een dergelijke activiteit. De desbetreffende drempelwaarden in (kolom 2 van) C-21.5 en D-21.5 zien op de bewerking of verwerking van asbesthoudende producten met een verbruik van meer dan 200 ton asbest per jaar respectievelijk van minimaal 100 ton per jaar. Die drempelwaarden worden niet overschreden, nu uit de vergunning volgt dat bij de proeven maximaal 104,4 kg asbest kan worden verwerkt. Anders dat het college betoogde, doet de totale productiecapaciteit van de staalsmelterij er in dat opzicht niet toe. De drempelwaarde ziet immers enkel op de hoeveelheid te verbruiken asbest. Het college acht voorzienbaar dat de thans tijdelijk vergunde activiteit na de proeffase in uitgebreide vorm zal worden voortgezet. Die voorzienbare ontwikkeling had zijns inziens moet worden betrokken bij de vraag of de drempelwaarden worden overschreden. Daartoe wordt gewezen op de definitie van de term “capaciteit” in onderdeel A van de bijlage bij het Besluit m.e.r.  Een redelijkerwijs binnen afzienbare tijd voorzienbare uitbreiding van de capaciteit wordt ingevolge die definitie ook tot de capaciteit gerekend. De Afdeling verwerpt het beroep vanwege de reden dat in de drempelwaarden van C-21.5 en D-21.5 geen gewag wordt gemaakt van de term “capaciteit”. De aangehaalde definitiebepaling is volgens de Afdeling uitsluitend relevant voor zover die term wordt gehanteerd in de omschrijving van de desbetreffende drempelwaarde. In lijn met de wijze waarop de Afdeling heden ten dage toetst (in beginsel strikt beperkt tot door appellanten aangevoerde argumenten, waarbij rechtsgronden niet ambtshalve worden aangevuld), gaat de Afdeling niet in op de vraag of het in vorenbedoelde definitie tot uitdrukking gebrachte voorzienbaarheidscriterium geen algehele gelding dient te hebben. Zoals ik in mijn dissertatie heb betoogd, meen ik dat die vraag reeds vanwege de artt. 3:2 en 3:4 lid 1 Awb evenwel bevestigend moet worden beantwoord. Zie M.A.A. Soppe, Milieueffectrapportage en ruimtelijke ordening, Deventer 2005, p. 330. Zou het college zijn beroep op het voorzienbaarheidscriterium hebben onderbouwd aan de hand van de artt. 3:2 en 3:4 lid 1 Awb, dan vind ik overigens  niet dat dat beroep wel had moeten worden gehonoreerd. Naar zijn aard zullen eerst de resultaten van de proef moeten worden afgewacht, alvorens met name ook voor het bevoegd gezag duidelijk zal zijn of het milieubelang zich al dan niet verzet tegen een permanente vergunningverlening voor de aan de orde zijnde vorm van de verwerking van licht asbesthoudend staalschroot. Daarmee is uitgesloten dat ten tijde van de bestreden vergunningverlening voorzienbaar was dat de proef uiteindelijk een definitief karakter zou krijgen.

3.         Volgens het college valt de vergunde activiteit niet onder de begripsomschrijving van de categorieën C-21.5 en D-21.5, maar onder die van C-18.2 (waarvoor geen drempelwaarde geldt) dan wel D-46. Uit de opbouw van de beroepsgrond lijkt te volgen dat het college het niet voor mogelijk houdt dat deze categorieën gelijkelijk van toepassing zijn. Dat valt waarschijnlijk te verklaren door de uitspraak van de rechtbank. In r.o. 7.5 van die uitspraak overweegt de rechtbank dat nu voor de bewerking of verwerking van asbest of asbesthoudende producten afzonderlijke categorieën in het Besluit m.e.r. zijn opgenomen, te weten C-21.5 en D-21.5, daaruit moet worden afgeleid dat de – algemene – categorie C-18.2 daarop niet van toepassing is. Dit niet nader onderbouwde oordeel, is onjuist. Hoewel de Afdeling in een ver verleden op dit punt hetzelfde oordeelde als de rechtbank, is zij daar expliciet op teruggekomen. Zie ABRvS 8 september 2000, nr. E01.98.0089 (BR 2001, p. 417). Voor een nadere uiteenzetting (en de relevante jurisprudentie) zij verwezen naar p. 307 van mijn eerder aangehaalde dissertatie. Gezien de eerdere jurisprudentie van de Afdeling is het conform verwachting dat zij niet meegaat in de oordeelsvorming van de rechtbank. De Afdeling beziet immers nadrukkelijk of de aan de orde zijnde activiteit onder de verschillende categorieën kan worden begrepen en sluit de toepasselijkheid van C-18.2 niet op voorhand uit.

4.         De Afdeling acht categorie C-18.2 niet van toepassing, nu deze categorie enkel ziet op de oprichting van een installatie en niet ook op de verandering van een installatie. In casu wordt er feitelijk geen installatie opgericht. De Afdeling overweegt daarnaast dat ook overigens niet aan de categorieomschrijving van C-18.2 wordt voldaan. De asbesthoudende staalschroot wordt immers niet verbrand, chemisch behandeld of gestort dan wel in de diepe ondergrond gebracht. Ook categorie D-46, dat onder meer ziet op het smelten van minerale stoffen, mist volgens de Afdeling toepassing nu het asbest zelf niet smelt (zie r.o. 4.2).

5.         Op zichzelf is er niets tegen een strikte interpretatie van de onderdelen C-18.2 en D-46. Dat kan anders zijn indien dit gaat knellen met de m.e.r.-richtlijn. Bijlage I, onder 5, bij de m.e.r.-richtlijn spreekt onder meer over installaties voor de behandeling en verwerking van asbesthoudende producten. Voor toepassingsmogelijkheden anders dan asbestcement en remvoeringen, geldt als drempel “met een gebruik van 200 t per jaar”. Ik acht niet boven iedere twijfel verheven dat die drempel ziet op asbest sec en niet op het asbesthoudende product. Het in 2008 door de Europese Commissie opgestelde document Directive 85/337/EEC on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment (EIA Directive); Interpretation of definitions of certain categories of annex I and II of the EIA Directive, geeft daarover geen duidelijkheid. Als nader onderzoek evenmin tot meer duidelijkheid leidt, is niet uit te sluiten dat ervan moet worden uitgegaan dat de drempelwaarde ziet op asbesthoudende producten. Het Hof van Justitie heeft immers geoordeeld dat bij twijfel over de interpretatie van een in de m.e.r.-richtlijn gebezigd begrip in beginsel voor een ruime uitleg moet worden gekozen vanwege het brede doel en de zeer ruime werkingssfeer van de m.e.r.-richtlijn (zie o.a. HvJ EG 25 juli 2008, C-142/07). Zou de Afdeling in casu zijn ingegaan op de m.e.r.-richtlijn, dan had zij zich overigens op een praktische manier kunnen onthouden van een oordeel over de interpretatie van (onder meer) bijlage I, onder 5. Bijlage II, onder 13b, bij de m.e.r.-richtlijn brengt namelijk met zich dat projecten die zijn opgenomen in bijlage I en die worden ondernomen uitsluitend of hoofdzakelijk voor het ontwikkelen en beproeven van nieuwe methoden of producten en die niet langer dan twee jaar worden gebruikt, hebben te gelden als een bijlage II-project. Voorafgaande aan de vergunningverlening voor een dergelijk project geldt in dat geval een m.e.r.-beoordelingsplicht. Aan die verplichting is in casu voldaan, zodat reeds om die reden sowieso geen strijd met de m.e.r.-richtlijn aanwezig is.

6.         De Afdeling gaat expliciet voorbij aan de grief van het college dat het Besluit m.e.r. in strijd is met de m.e.r.-richtlijn (naar ik aanneem zal die grief onder meer gericht zijn op de vraag of de drempelwaarde in bijlage i, onder 5, bij de m.e.r.-richtlijn correct is geïmplementeerd in C-21.5). De reden daarvoor is dat die grief niet reeds bij de rechtbank is aangevoerd en er geen reden is waarom dat niet had gekund (zie voor de nadere onderbouwing r.o. 3, die overeenstemt met de bestendige jurisprudentiële lijn dienaangaande). Het oordeel van de Afdeling maakt overigens duidelijk dat er geen verplichting voor de nationale rechter is om  ambtshalve aan de m.e.r.-richtlijn te toetsen. Zie hieromtrent punt 4 van mijn annotatie bij de uitspraak ABRvS 19 februari 2014, nr. 201303313/1/A4, M en R 2014/80.

7.         Hoewel de drempelwaarde in D-21.5 niet wordt overschreden, is er ten behoeve van de vergunningverlening in overeenstemming met art. 2 lid 5 Besluit m.e.r. een vormvrije m.e.r.-beoordeling verricht. De uitkomst daarvan was dat er gelet op de selectiecriteria in bijlage III bij de m.e.r.-richtlijn geen belangrijke nadelige milieugevolgen zijn te verwachten waardoor het opstellen van een MER niet nodig werd geoordeeld. Het college is het daarmee oneens. Volgens hem is miskend dat er een MER had moeten worden opgesteld, omdat daarin de locatiekeuze voor de proeven aan de orde had kunnen komen. Het college meent dat onderzoek had moeten worden gedaan naar het nemen van de proeven op een minder kwetsbare locatie. De Afdeling constateert dat in de vormvrije m.e.r.-beoordeling is ingegaan op de locatiekeuze. Concreet is daarin vermeld dat de locatie van de inrichting al geruime tijd wordt gebruikt voor het smelten van staal en dat de proeven naar verwachting geen grotere nadelige milieugevolgen zullen hebben dan de gevolgen die voortvloeien uit hetgeen reeds is vergund. De Afdeling oordeelt daarom dat de locatie van de vergunde activiteit geen aanleiding behoefde te vormen voor het laten opstellen van een MER.

Dat de Afdeling niet heeft geoordeeld dat in het kader van de m.e.r.-beoordeling ook had moeten worden bezien of er vanuit milieuoogpunt betere locaties zijn (dan wel dat vanwege de wenselijkheid van onderzoek daarnaar in de m.e.r.-beoordeling tot een MER had moeten worden besloten), is niet verrassend. Ingevolge art. 7.17 lid 3 Wm juncto bijlage III bij de m.e.r.-richtlijn moet in een m.e.r.-beoordeling onder meer rekening worden gehouden met de locatie van de voorgenomen activiteit. De specifieke kenmerken van de locatie sec kan reden zijn om te concluderen dat een MER is vereist. Het bestaan van eventuele alternatieve locaties die minder milieubelastend zijn, kan die reden niet geven. In een m.e.r.-beoordeling behoeft daarom niet te worden ingegaan op die eventuele locatiealternatieven. Zie expliciet r.o. 2.10.7 van ABRvS 14 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU7874.


Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.